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【伊朗研究】陆瑾:美国制裁阴影下的伊朗局势走向
  

摘要:2018年5月美国退出伊核协议后,逐步恢复并强化了对伊制裁,以迫使伊朗签订一份新协议和最终实现全面遏制伊朗的目标。美国严厉的跨境制裁导致伊朗国内外安全形势严重恶化,其他国家与伊朗的正常经济合作无法开展。伊朗政府采取针锋相对的举措抵抗美国制裁,通过"向内看"挖掘国内潜力和促进工业生产发展,同时开展多边外交粉碎美国孤立伊朗的企图。特朗普政府对伊朗制裁受到国际主要经济体的抵制,多国尝试避开美元和美国金融体系的变通方法,以削弱美国对伊制裁的威力。为实现全面遏制伊朗的政策目标和强化政策效果,美国在"极限施压"中增加了军事威慑手段,导致美伊对峙急剧升温,波斯湾地区安全形势紧张。伊朗未来局势走向充满不确定性,美伊对抗是否会走向战争,伊朗经济和民众能否挺得住美国制裁的压力,以及伊核协议|前景等是重要的影响因素。


关键词: 美国制裁 反制措施 伊核协议 美伊关系


2018年5月,美国单方面退出伊核协议和开始对伊朗实施"极限施压",欲达到全面遏制伊朗的目的。经济制裁是一种特殊的强制性外交工具,也是特朗普极为偏爱使用的对外政策手段。自2018年8月6日以来,美国政府逐步恢复了因达成伊朗核协议而停止实施的对伊朗制裁,并通过"长臂管辖"(long-arm jurisdiction)使单边制裁达到前所未有的效果。美国制裁使伊朗面对前所未有的内外压力和挑战,但未能让伊朗人屈服,反倒促使伊朗国家凝聚力增强,并激发了民族抵抗精神。美国的跨境制裁严重伤害了包括其欧洲盟友在内的第三方利益,促使国际社会多国推出对抗美国|"长臂管辖"的新机制。为强化制裁的效果和迫使伊朗就新协议谈判,美国将伊朗伊斯兰革命卫队列为"恐怖组织",并向海湾地区增加作战装备和军事人员。面对美国经济制裁和军事威慑的双重压力,在美国退出伊核协议一周年之际,伊朗宣布将逐步减少履行伊核协议下的部分承诺。美伊对峙急剧升温,波斯湾地区紧张局势加剧,发生误判和擦枪走火的风险加大。在此新形势下,美伊关系紧张会不会走向战争?伊朗能否挺得住美国制裁的压力、会不会退出伊核协议?这些问题引发极大的关注,同样也是影响伊朗未来局势走向的关键因素。


一 美国对伊朗制裁升级的特点及影响

特朗普认为,2015年伊朗与六国达成的伊核协议存在核查条款力度不足和"落日条款"等严重缺陷,使伊朗在协议执行期内和到期后都仍有可能获得核武器,必须做出修改。此外,达成伊核协议使伊朗摆脱了制裁的束缚,而且将获得解禁和得益于石油出口增长的外汇收人用于发展弹道导弹项目、扶植什叶派民兵、在地区进行代理人战争扩大影响力和与美国的盟友争夺地区领导权,伊朗这些破坏地区稳定的行为及加快崛起的进程必须得到全面遏制。为切断伊朗"破坏中东稳定"所需的主要经济来源,自2018年8月以来,特朗普政府重启并不断强化对伊朗的经济制裁,这些制裁包括贸易制裁和金融制裁两个部分,并具有以下特点。


第一,不断扩大制裁范围和强化核心制裁。美国重启对伊制裁分为两个阶段,从非核心向核心领域扩展。2018年8月6日,美国重启了非能源领域的制裁,具体内容包括:对伊朗政府购买或收购美元实施制裁;对伊朗的黄金或贵金属贸易实施制裁;对伊朗进行的销售、供应或进出口金属原材料或金属半成品贸易实施制裁,其中包括铝、钢铁、石墨、煤炭及用于集成加工的软件;对购买或出售伊朗货币里亚尔或在伊朗领土以外保持以伊朗里亚尔计价的大额基金或账户相关的重大交易的制裁;对购买、认购或者促成伊朗发行国债的制裁;对向伊朗出售、供应或转让与伊朗汽车行业有关的商品和服务的金融或其他交易实施制裁。此外,禁止伊朗向美国出口地毯、鱼子|酱、水果等奢侈品,禁止向伊朗出口或再出口商用飞机与配件和服务等。


2018年11月4日,美国重启了针对伊朗的石油化工、能源和金融行业的制裁,主要内容包括:制裁在伊朗从事能源行业;制裁与伊朗国家石油公司(NIOC)、国家航运公司(NTIC)、国家贸易公司(NICO)或其他公司进行的石油化工相关交易;制裁外国金融机构与伊朗中央银行进行的交易及信息服务;制裁伊朗港口运营商及航运和造船行业;制裁向伊朗提供特定承销、保险或再保险服务等。除制裁内容外,美国还废除"H类自动许可"的相关规定,要求美国拥有或控制的外国公司在从事以前被允许同伊朗进行的交易前,必须得到美国政府的事先许可。美国财政部海外资产管理办公室(OFAC)除将被奥巴马从"特别指定国民清单"(SDN List)中移除的其他实体重新列入外,还指定了超过300个的新增制裁对象,使超过700个的个人、实体、航空器和船舶受到制裁。


新增制裁不仅扩大了限制范围,而且更具针对性,瞄准重点领域实施精准打击,从而使核心制裁得到强化。结束对伊朗石油出口制裁的豁免,及对伊朗的铁、钢、铝、铜等产业进行制裁,这些制裁旨在切断伊朗外汇收入的主要来源,进而使其经济陷入瘫痪。此外,把伊朗原子能机构列入制裁名单;禁止向伊朗的布什尔核电站提供支持;禁止伊朗将重水运往国外;禁止伊朗进行进一步的铀浓缩活动等新增制裁意在强化对伊朗核活动的限制。把 伊斯兰革命卫队列为"恐怖组织",对向伊斯兰革命卫队提供经济支持的伊朗波斯湾石化工业公司及其子公司、境外销售网络实施制裁,以此切断伊斯兰革命卫队的资金来源。


第二,加大对制裁措施落实和执行过程的监管力度。为实现制裁规则的统一,美国在两轮制裁开始前分别设置了90天和180天的缓冲期,使他国|企业有时间处理与伊朗已签订和正在执行的商业合同。在实施制裁的过程中,根据实际情况和需求,对一些制裁给予豁免和调整豁免期限。为防止国际油价暴涨伤害美国国内消费者利益,并让伊朗石油的进口方有更充分的时间解决替代伊朗石油的问题,美国推迟对伊朗石油出口"清零"政策的执行,在11月那轮制裁重启前宣布给予中国大陆和中国台湾、印度、日本、|韩国、意大利、希腊、土耳其180天的制裁豁免(SRE),但拒绝了英国、德国、法国和西班牙等欧盟国家提出的豁免申请,意大利、希腊因在移民、防务问题上与美国走得近而得到了豁免。此外,还对印度的恰巴哈尔港项目及该港口连接阿富汗的铁路线项目,伊拉克购买伊朗电力,阿拉克(Alak)、布什尔(Bushehr)、福尔多(Fordow)工厂的不扩散项目等提供了豁免。


严格监管制裁措施的执行。给予进口伊朗石油的8个国家和地区暂时豁免期间,但美国要求不仅要在进口数量上进行削减,而且不可向伊朗直接支付购油款,要将这些石油销售收入以当地货币保留在托管账户上,只能用于伊朗在这些国家采购人道主义商品或其他非制裁产品。因为银行和保险问题,中国台湾、意大利和希腊主动放弃了石油进口豁免权。美国还重点落实与货物贸易直接相关的航运"限制措施",伊朗货船不被允许停靠任何国家|的港口是伊朗自伊斯兰革命以来从未遇到过的情况。


封堵绕过制裁的漏洞。单边制裁有易被规避的特点,而且已被美国制裁40年的伊朗拥有丰富的规避经验。伊朗伊斯兰革命卫队在伊朗境内外有很多子公司和"皮包"公司,而且擅长在制裁环境下通过走私活动牟取利益。


美国通过卫星追踪伊朗油轮的手段强力封堵规避制裁的伊朗石油贸易,加大了经第三方买家转运而间接销售伊朗原油的风险。


第三,不断新增制裁对象和加大金融制裁的威力。金融制裁是美国对伊制裁的核心,通过制裁银行系统、资金冻结、禁止金融交易等手段使伊朗陷入经济及金融困境。不仅那些被制裁的企业无法正常融资甚至无法生产经营,而且与之相关的企业遭遇"连坐"制裁的风险升高。美元和美国金融体系在世界经济中的主导地位为美国司法通过"长臂管辖"来执行其单边制裁提供了基础。在国际贸易结算、清算过程中,高度依赖美元,即使交易双方都使用非美元的本国货币结算,在很大程度上也需要经过美国的金融体系中转。全球各银行主要的跨境转账业务都是通过总部设在比利时布鲁塞尔的环球银行金融电信协会(Society for Worldwide Interbank FinancialTelecommunication,SWIFT)这一系统完成。SWIFT与全球上万家银行联网,政治中立。美国在重启第二轮对伊制裁后,以威胁方式要求 SWIFT关闭其与伊朗银行的金融支付业务,否则将可能会受到制裁。SWIFT 被迫停止为伊 朗银行提供跨境交易服务,导致伊朗进出口贸易的国际结算遇到严重障碍,|贸易成本上升。

|美国的"次级制裁"(secondary sanctions)对与伊朗有关联的跨国公司|影响重大。在美国对伊制裁中,"一级制裁"是只要求美国人遵守的制裁规定。即使在达成伊核协议之后,美国金融系统仍然不对伊朗开放,美国本土实体对伊朗投资、与伊朗交易,以及美国金融系统处理涉伊朗的业务都仍在制裁之列。美国的"次级制裁"条款将处罚范围由目标国扩展到与之进行|交易的第三国。特朗普恢复了那些已被奥巴马解除的"次级制裁",这些制裁措施与核问题相关并适用于非美国实体在美国以外所从事的涉伊活动,所构成的威胁在于"任何人只要跟伊朗做生意,就无法与美国做生意"。世界上所有进行跨国交易的大型企业和个人基本都有美元结算业务、设有美元账|户,美国通过查封这些账户、冻结账户资产,达到制裁其认为"不友好"的实体与个人的目的。因此,那些有对伊业务的国际大公司由于担心受到制裁而被迫放弃伊朗市场或进行业务切割.


美国财政部不断宣布新增制裁的个人和实体名单,既显示出不断加大 执法力度的威慑作用,又可以进一步强化金融制裁的效果。一方面,被列| 入 SDN Lit的实体不能使用美元和美国的结算系统,在美国境内的资产会被冻结,美国公民不得与其进行交易。另一方面,非美国公司也不能与被纳入美国SDN List 的对象进行交易。根据制裁规定,如果某个实体受制裁,只要其母公司或控股公司知道或者应该知道这个实体实施了上述活动,其母公司或控股公司也会受到制裁。此外,如果受制裁公司的子公司、姐妹公司,在明知的情况下直接或间接参与了上述禁止活动,也可能受到制裁。美国通过这种连带制裁,进一步提升了金融制裁对跨国公司的威胁。


总而言之,美国对伊制裁体系复杂且高度机制化,"二级制裁"条例及|"长臂管辖"原则使金融制裁工具变得非常犀利,能够在短时间内产生前所未有的效果。但历史经验证明,要使制裁长期奏效和实现最终目标,至少需要具备三个条件:一是服务于明确和可能实现的政策目标;二是结合其他投射制裁发起国影响力的手段;三是有国际伙伴采取补充行动。①奥巴马总统执政时期,美国联合其盟国以及联合国、欧盟等国际组织形成了对伊制裁的统一战线。奥巴马还明确表示制裁不以颠覆伊朗政权为目标,在欧盟、日本、韩国、印度等加人美国制裁后,美国制裁效力明显增强,最终迫使伊朗在核问题上发生重要的政策转变。此外,特朗普政府对伊朗制裁缺乏充分的理由,并且受到国际社会普遍反对和国际主要经济体的抵制。在缺乏国际合作的前提下,美国能否持久地实施对伊朗严厉制裁,以及能够在多大程度上实现制裁的预期目标有待时间的检验。


二 伊朗对抗美国制裁的举措

|(一)美国制裁对伊朗的影响

美国制裁对伊朗经济的影响是全面的、深刻的和前所未有的。自2018年以来,伊朗内外安全形势持续恶化,进入伊斯兰革命40年来最艰难的时期。今天伊朗面临的经济困难前所未有,处境要比两伊战争期间还要艰难,那时伊朗只是遭受了武器禁运,国际航运、石油出口和国际金融都只受到美国"一级制裁"的限制,他国与伊朗的经贸活动很容易绕过美国的单边制裁。过去一年来的伊朗宏观经济指标显示,其经济已陷人严重困境。


伊朗原油出口大幅下滑,外汇收入骤减。2018年美国重启制裁前,4月,伊朗石油出口的高点为250万桶/天。自第一轮制裁开始后,原油出口持续大幅度减少。9月原油出口降至160万桶/天,次年2月降至约130万| 桶/天,3月降至100万-110 万桶/天,4月跌至100万桶/天。5月美国实| 施"石油零出口"政策后,伊朗不能以自己的名义出口石油,只能通过"灰色市场"出口,伊朗不再对外公布确切的石油出口数据,估计数量为40万~60万桶/天。两伊战争期间,伊拉克重创伊朗的炼油设施,但伊朗仍能够收到售油款,现如今的情况比那时要困难得多。根据伊朗中央银行数据,伊历1396 年(2017年3月~2018年3月)伊朗原油及石油产品出口收入达| 658.82亿美元,伊历1394年和1395年分别为318.47亿美元和557.57亿美元。在伊朗政府2019年度(2019年3月至2020年3月)的财政预算中, 石油收入约合340亿美元,但在美国对伊石油禁运的条件下不太可能实现这一目标。①


伊朗货币里亚尔大幅贬值,通货膨胀率达新高。从2018年4月起,伴随特朗普颁布对伊新政和伊朗外汇收人入减少,美元兑里亚尔经过多轮汇率暴涨,从1:55000一度冲高至1:19000。美国金融制裁导致外资通过正常途径很难进出伊朗,外国投资意愿下降,在伊朗的外资企业纷纷逃离。根据联合国贸易和发展会议发布的《世界投资报告》,2018年伊朗获得外国直接投资34.8亿美元,同比下降30%。汇率增加及伊朗政府用"印钞机"填补预算缺口,导致市场货币流通量增大,加快了里亚尔货币贬值和物价上涨。民众中出现严重恐慌情绪,什么值钱买什么,越贵越买,进一步推高物价。伊历1398年1月(2019年3月21日至4月20日)与上年同期相比,伊朗通货膨胀率上升达51.4%,CPI指数为170.9,环比增长4%;首都德黑兰住宅价格较去年同期增长104%,环比上月增长 2.1%。伊朗全国有超过 600万户家庭租房生活,这些租房者在过去一年里承受着因租金、抵押金暴涨带来的巨大压力。有1900万人生活在绝对贫困中,占伊朗城市人口的1/3,|占伊朗总人口的1/4。①


伊朗国内生产企业开工不足。随着工厂所需中间产品的进口从运输到购|汇难度加大,以及居民购买力的下降,企业面对两难困境,也影响到就业和市场供应。2018年3月~2019年3月共有326万伊朗人失业,失业率为12%,并且城市地区和女性失业率高于男性和农村地区。根据伊朗国家统计中心的报告,伊历1397年(2018年3月21日~2019年3月20日)的 CDP下滑4.9%,其中工业增长率为-9.6%、农业增长率为-1.5%、服务业增长率为0.02%。根据世界银行的报告,伊朗此前三年的CDP增长分别为-1.6%、13.4%、3.8%,并预计2019年伊朗的实际国内生产总值增长率收缩为-3.8%。②


伊朗内外安全受到严重负面冲击。美国单边制裁使伊朗人民生活遭受巨大灾难和痛苦,民众对政府的一些应对措施及能力严重不满,讨薪与要求提高工资的罢工等抗议活动频率增加;保守主义、极端主义抬头,并迫使鲁哈尼撤换了多名内阁成员。统治集团内部在对外政策上存在严重分歧,叙利亚总统阿萨德到访德黑兰与领袖哈梅内伊会晤,外交部长扎里夫未被通知列席是最典型的例子。伊朗国内这些矛盾和分歧日益尖锐化,对社会和政治稳定构成潜在的威胁。美国以经济制裁和军事威慑同时对伊朗施压,向中东地区增派军事力量,波斯湾地区接连发生油轮被袭事件,加大了伊朗的外部安全|压力。


(二)伊朗针对性的反制措施

为捍卫自身的权益和全面抵抗美国的"极限施压",伊朗政府针对美国制裁实施了一系列的应对举措和反制行动。


在经济方面,第一,积极稳定汇率和平抑物价。过去一年来,伊朗更换了中央银行行长,两次更新禁止进口商品清单,出台新措施和新机制管控汇率,严厉打击和惩罚扰乱市场行为,公开透明企业和个人使用国家外汇进口商品细目等。通过这些措施,伊朗中央银行基本掌控了国内外汇市场,汇率 逐渐趋于稳定,同时已准备好进一步采取稳定汇率的措施,包括继续增加与主要贸易伙伴国家货币互换数量、已在运行的外汇现钞电子交易平台及货币制度改革计划等。伊朗央行还准备了启动统一外汇市场的新机制,旨在组织外汇市场上外汇交易商店之间的交易,将持牌外汇交易商店彼此相连,其每天的交易均由央行自己监管,以此掌握外汇市场的实际需求量和供应量,使央行能够根据需要出售或购买外汇。在控制进口商品和节省外汇的同时,严厉打击对外走私肉类、蔬菜、水果、汽油等行为,禁止出口鸡雏、鸡肉和鸡蛋,以保障国内市场供应安全,预防短缺,并抑制物价过快上涨。对牛羊肉实行配给制,确保底层民众的基本生活需求。


第二,实施"向内看"新战略。该战略的重点是通过挖掘国内潜力增强国家抵抗力,同时利用自身的地缘政治地位在地区危机管理中发挥自己的政治作用,并通过一种"区域性联系"实现加强本国实力和地区作用的战略目标。①落实最高领袖哈梅内伊关于"繁荣生产"、摆脱对石油出口依赖的指示,充分发挥私营部门的潜能,促使私营部门的贸易商、生产商、工匠、制造商和其他组成部分在经济活动和国家发展中发挥作用。政府在资金上加大对国内工农业生产企业的帮扶力度,促进生产和就业,以使生活日用 品、药品、粮食消费能够得到基本保证,并争取尽快达到自给自足。


第三,积极开展与邻国的贸易。在美国制裁阻碍正常贸易的情况下,发展与邻国的经济关系成为伊朗对外突破有效的举措。伊朗通过走私和折价甩卖,借道第三国或向周边的缺油大国印度、土耳其、巴基斯坦等出口原油,以打破美国对伊朗石油出口的封锁。加强与邻国的经贸关系,促进非石油出口。由于伊朗货币贬值,伊朗制造的产品在伊拉克市场很受欢迎,两伊边境的贸易活动十分活跃。伊朗还与主要国际贸易伙伴如欧盟、印度、土耳其、伊拉克等,通过建立专门的贸易结算机制、货币互换、以货易货、通过第三方交易等方式绕开美国金融支付体系开展经贸活动。在美国第一轮制裁重启时,伊朗与印度达成了 45%的原油款以欧元结算、剩余款项以卢比结算的协定,之后发展为全部以卢比结算石油款项。除了原油交易,伊朗国内生产的钢铁等产品途经迪拜等第三地出口到印度市场。印度启用了一个替代美元支付的系统,用于推动那些仅涉及非制裁实体和商品的贸易。伊朗国家银行与土耳其国有的Zrat银行签订了总值14亿美金的货币互换协议,采用本国货币进行双边贸易支付,以规避使用美元。伊历1397年,伊朗对15个邻国的非石油出口总额约合234亿美元。


| 第四,敦促欧盟兑现其经济承诺。伊朗通过外交磋商,不断向欧盟施压,使其通过采取主动行动和实际措施帮助维护伊朗核协议。欧盟于2018年8月7日就启动新修订的"阻断法令"(Blocking Slatute)作为反制举措。在美国第二轮制裁启动后,为支持欧洲的中小企业继续留在伊朗|市场,欧盟推出设立特殊目的公司 SPV(Special Purpose Vehicle)计划,试图通过"物物交换"途径避开美国的金融体系处理与伊朗的贸易。在美国迫使设立在比利时的环球银行金融电信协会切断与伊朗银行的联系后,英法德三国建立了专门针对伊朗贸易结算的"贸易往来支持工具"(Instrument in Supot of Trade Exchanges,INSTEX)。这个独立于美元和美国的金融系统、采用欧元结算的新机制,拟定运行初期主要用于伊朗从欧|盟进口食品、药品等人道主义物资的结算。但伊朗要求欧洲必须通过该机制购买伊朗石油,并为简化INSTEX的实施准备了金融工具(STFI)与之建立金融联系。


政治方面,在伊核问题上释放强硬信号。在美国宣布退出伊核协议后,最高领袖哈梅内伊要求伊朗原子能组织立即提高铀浓缩能力,在伊核协议框架下将产能提升至19万分离功单位。2019年3月,伊朗原子能组织主席萨利希宣布,伊朗正在扩建布什尔核电站。美国开始对伊朗石油"清零"措施后,鲁哈尼致信世界主要大国驻伊朗大使,向他们通报伊方决定暂停履行伊核协议中的部分义务,并设置了60 天的期限,要求《共同全面行动计划》的其他签署方谈判伊朗在协议中的权益问题,但若诉求得不到满足,伊朗将不再限制自身铀浓缩活动的产品丰度。要么改变该协议的条款,要么面临伊朗恢复铀浓缩计划。6月27日,伊朗将浓缩铀库存提高至300千克以上,并计划将提升重水库存至130 吨以上。


外交方面,积极拓展外交空间,以缓解经济压力。加强与邻国伊拉克、土耳其,海湾国家卡塔尔、阿曼、科威特,以及一些中亚国家的互动,与亚洲贸易伙伴国中国、印度、日本等加强高层沟通。2019年3月,总统鲁哈尼对伊拉克进行了为期3天的访问,加强两国经贸领域的合作是重点议题,双方签署了多项谅解备忘录,涉及贸易、医疗和石油等领域的合作,还包括建设一条连接伊拉克南部城市巴士拉和伊朗边境城镇沙拉姆切赫的铁路。在美国向中东增兵和海湾紧张局势升级后,副外长阿巴斯·阿拉克奇前往阿曼、科威特和卡塔尔进行穿梭外交,劝说这些海湾国家与伊朗共同应对当前本地区面临的战争风险和安全威胁,并提议双方签署《互不侵犯条约》,以减轻海湾国家对伊朗的安全疑虑。


军事方面,一批强硬派将领开始获得重用,侯赛因·萨拉米接替穆罕默德·贾法里担任伊朗伊斯兰革命卫队司令。军方多次展示抵抗外部威胁的力量与意志,包括发射卫星、试射新型巡航导弹、公开位于地下的弹道导弹制造工厂、开展大规模军演、展示多款自主生产的军用无人机和坦克等。2018年6月,伊朗推出一套由本国自行设计、研发和制造的先进防空系统,该系统能够探测到150公里以外的敌方战机和无人机,并在120公里范围内进行 跟踪,同时拦截并摧毁6个来袭的敌方目标。伊朗军方领导人暗示,他们可以通过庞大的代理网络来打击美国在中东地区的利益,而且多次发出警告,


|如果本国原油无法通过霍尔木兹海峡,他国原油也绝对不可能通过,伊朗武装部队有能力封锁这个海峡。此外,美国在海湾地区的基地和航母都在伊朗导弹的射程之内。针对美国将伊朗伊斯兰革命卫队列为"恐怖组织",伊朗议会通过一项反制法案。该法案确认,美国中央司令部及其所有部队都是"恐怖分子"。任何可能对伊朗革命卫队产生危害,对美国中央司令部的军事和非军事援助,包括后勤支援,都将被视为"恐怖主义行动"。①


总之,对于美国的"极限施压"和重启制裁,伊朗表现出理性、克制|并柔中有刚强,以避让美国找到推动国际制裁的借口。尽管美国制裁击中了伊朗经济依赖石油收入的要害,削弱了伊朗的生产能力,降低了人民生活水平和社会福利,但未能迫使伊朗人屈服和改变自己的地区行为,反倒增强了其国家凝聚力和激发了民族抵抗精神。


三 伊朗局势走向及前景

美国单方面退出伊核协议和发动对伊朗制裁是伊朗内外安全环境恶化、美伊对抗升级和海湾地区紧张形势加剧的源头。伊核协议是获得联合国安理会认可的国际多边协议,具有严肃性和权威性,对于国际防核不扩散具有重大意义。特朗普政府单方面放弃国际六国、欧盟与伊朗经过十多年艰苦谈判达成的共识,违背了契约精神,也损耗了美国的国际信誉。在美国单方面退出伊核协议一年里,伊核协议其他签约方为维护、落实协议及挽留伊朗不退出协议,做出了积极不懈的努力。随着美国对伊朗政治打压、外交孤立和军事威慑不断增加,美伊关系和海湾地区形势快速变化,多种不确定性因素影响伊朗未来局势的走向。


第一,战与不战。美伊对抗与日俱增,但双方领导人都深谙战争的成本与风险,而且不符合任何一方的利益。美国作为全球军事实力最强大者,对伊开战并非难事。无论采取大规模全面进攻,还是小型"外科手术"式的精确打击,在战争初期美国都能够取得战场上的优势,但战争的后果和结局无法预测。伊朗是一个地形复杂、拥有战略纵深和抵抗能力的国家,美国难以控制战场形势走向,而且不能确定最终会取得什么样的胜利,至少不太可 能在伊朗复制2003年派地面部队占领伊拉克及通过战争手段实现颠覆政权和改变其成为美国盟友。特朗普多次批评美国在中东的两场战争白白浪费了6万亿美元的资产,并曾承诺要撤回在阿富汗、伊拉克和叙利亚的美军。尽管特朗普从不掩饰对伊朗的敌视态度,奉行对伊朗全面打压政策,对伊朗发出过"战争警告",但多次强调"不愿发生战争"。实际上,他更希望借助地区局势紧张多向海湾国家推销美国武器。然而"B团队"包括美国国务卿蓬佩奥、总统国家安全顾问博尔顿和伊朗行动小组组长胡克,以及以色列总统内塔尼亚胡、沙特和阿联酋等都对伊朗充满敌意,推动特朗普对伊朗强硬和向海湾增派军事力量。在是否寻求更迭伊朗政权问题上,博尔顿显然与特朗普持不同的立场,他在小布什总统时期就主张推翻伊朗政权。因此,只要特朗普周围有像博尔顿这类反伊鹰派存在,以色列和沙特等域内与伊朗敌对国家的推动,美伊紧张关系滑向军事冲突的可能性就不能完全排除。


伊朗原则上是"不想打仗,也不惧怕战争"。8年两伊战争给伊朗留下了难以愈合的精神创伤,伊朗人民甘愿忍受更艰难的生活也不想再经历一场战争。"我们和美国不会发生战争",最高领袖哈梅内伊这句话不只是对民众的安抚,也是伊斯兰政权对人民做出的承诺。当然,一旦战争来临,伊朗有还击地区敌人的能力。尽管伊朗在武器装备上与美国存在"代际"差异,但从其导弹射程到数量看,都能够对本地区敌对目标和美国在中东的利益实施有效的打击,而且伊朗在远离国土边境的也门、伊拉克、阿富汗、叙利亚、黎巴嫩和巴勒斯坦等多地扶植和训练了支持自己的力量,构筑了由什叶派民兵组成的地区防御网络,这些力量都有可能针对美国在中东地区的利益和资产发动小规模的骚扰式袭击。只要美国对伊朗发动袭击,沙特、阿联酋的基础设施、油田和波斯湾地区的航运都将成为伊朗及其代理人报复性反击的目标。


尽管美伊领导人都不希望有战争,但出现误判和发展成偶发性冲突的可能性存在。鉴于双方对立升级和波斯湾地区紧张局势加剧,任何上述那种类似的袭击都可能在战略误判的助推下,成为一场扩大性冲突的导火索。2019年6月中旬,停靠在波斯湾阿曼海域的两艘油轮被袭起火,这是继 2019年5月以来中东阿曼湾四艘油轮和沙特输油管道遇袭事件以来该地区第三起突发安全事件。美国指控是伊朗所为,但拿出的证据令外界怀疑,伊朗则坚决予以否认。上述事件发生时正值日本首相在德黑兰充当调停者之际,如此行事不合逻辑,应该是不希望美伊关系缓和、海湾紧张局势降温者所为。毫无疑问,随着这类突发状况不断地增多,误判或擦枪走火的风险将加大。美国对伊朗开战不会轻松获胜,只能是"双输"的结局。


第二,退与不退。美国民主党领袖们强烈抨击特朗普退出具有里程碑意义的伊核协议。由于担心民主党候选人在2020年总统选举中获胜和新政府使美国重返伊核协议,美国国会中的一群新保守派共和党参议员一直在试图劝说特朗普总统彻底废弃伊核协议。①特朗普宣布美国退出伊核协议时,对福尔多和布什尔核设施及阿拉克重水反应堆的监督提供了豁免。随着美国制裁升级,在关于取消还是延长这些豁免的争议导致特朗普政府内部产生严重分歧。如果取消这些豁免,将会影响到签署伊核协议的其他大国无法履行伊核协议的义务,还可能迫使德黑兰退出伊核协议。白宫国家安全顾问博尔顿呼吁取消豁免,而美国国务卿篷佩奥支持延长豁免。最终,特朗普对欧盟、中国和俄罗斯与伊朗在上述三个项目中的核合作继续予以豁免,但取消了对把超量的重水运到阿曼和用黄饼换浓缩铀两项豁免。伊朗生产的重水运不出 去,将面临或储量超过伊核协议规定或被迫关闭工厂两种局面。


现阶段,伊朗把留在伊核协议框架内作为优先选项。鲁哈尼总统说:"如果我们仅因为美国的挑衅行为就退出'伊核协议',那么除了美国,联合国和整个世界都将对我们实施制裁。"因此,尽管伊核协议早已名存实亡,特朗普政府以"极限施压"逼迫伊朗主动违反与退出伊核协议,但伊朗对退出核协议持谨慎态度,毕竟退出协议的损失和风险将大于留在协议中。根据协议中有关恢复制裁的规定,如果伊朗违反协议所规定条款,6个已暂停的联合国对伊制裁决议将会恢复。届时,伊朗将失去站在道义制高点的优势,美国将不遗余力地推动针对伊朗的国际多边制裁,还会找到对伊动武的借口。伊朗知名国际关系学者可汗·巴尔泽卡尔(Keyhan Barzegar)指出,"伊朗曾希望伊核协议能够给国家带来经济利益,同时消除对国家的政治、安全威胁。然而,随着美国退出伊核协议,这两方面都在开倒车。伊朗宣布留在美国缺席的伊核协议中,是为了应对美国的新威胁和防止在国际层面形成反伊联盟。"①

伊朗在伊核协议问题上已趋向于走边缘政策。截至2019年6月,国际原子能机构(IAEA)已连续发布15 份报告证实,伊朗严格履行了伊核协议中的承诺,即便是在美国单方面退出该协议后。在美国对伊朗石油执行"零出口"政策和增加军事施压后,伊核协议其他签约方都无法履行与伊朗经贸关系正常化的义务,导致伊朗在该协议框架下的利益不再能得到切实的保证。在哈梅内伊公开表态对伊核协议现行执行方式不满和该协议正使伊朗处于某种被动之后,伊朗开始采取将丰度为3.67%的浓缩铀产量提升4倍的边缘政策。国际原子能机构2019年5月末的报告显示,伊朗没有超出可保有300公斤丰度不超过3.67%的浓缩铀的限制。2019年6月10日,国际原子能机构向外界证实,伊朗已经开始加快生产浓缩铀,何时库存达到伊核协议所规定的上限目前也尚不清楚。6月14日,伊朗总统鲁哈尼在参加比什凯克上海合作组织峰会期间与俄罗斯总统普京会谈时表示,如果核协议其 他签约国能够保障伊朗的利益得到维护,伊朗在浓缩铀生产上就有可能退回原来的状态。


第三,谈与不谈。2018年7月之前,美国曾8次提出愿意与伊朗进行谈判,并有5个国家的领导人表示愿意做美伊之间的调解人。但伊朗认为与美国谈判不合时宜,哈梅内伊强调美国不可信的立场,特朗普政府恢复对伊制裁同样激怒了支持鲁哈尼政府改善与美国关系的伊朗民众。美国国内在对伊朗政策上发出的信息十分混乱。特朗普一边向中东增加军事力量以加大对伊朗的"极限施压",一边又表示愿意与伊朗进行谈判试图缓和双方之间的紧张关系;刚发出过要以战争终结伊朗政权的威胁,又在访问日本时表示自己不寻求更迭伊朗政权,并为日本首相安倍晋三前往德黑兰调解美伊矛盾开绿灯。2019年6月初,美国国务卿蓬佩奥表示,美国已准备好在不对伊朗核计划设定前提条件的情况下与伊朗接触,但又未对一年前自己提出的12点与伊朗谈判的先决条件做出任何解释,而且说有必要继续对伊朗施加最大压力。特朗普的国家安全助理博尔顿一贯主张推翻伊朗政权。美国外交政策研究中心新发布的报告建议特朗普总统放弃不切实际的幻想,任何与伊朗的谈判都是"浪费时间",应该对伊朗采取更加强硬的措施和立场。


伊朗不打算与美国现政府直接谈判。特朗普政府退出伊核协议及《巴黎气候协定》等国际契约,证明美国不可信。最高领袖哈梅内伊明确指出,不可能通过与美国对话的方式解决双方现存的问题。伊朗不想重复此前在伊核协议框架下与美国进行谈判的不愉快经历。伊朗只能选择抵制,尽管这样|做有代价,但在美国的高压政策下,向敌人投降和"结城下之盟"的代价显然更高。伊朗伊斯兰革命卫队副司令阿里·法达维表示,任何与华盛顿进| 行的谈判都是毫无意义的。事实上,自2013年11月起至特朗普上台执政前,美伊之间就伊核问题的直接谈判没有任何障碍。即使在特朗普政府退出伊核协议后,其他签约方仍留在伊核协议框架内和坚持维护伊核协议,伊朗|从没有离开谈判桌,与美国的盟友欧盟之间的磋商也一直在进行。如果美国返回伊核协议内,并取消制裁,伊朗才会考虑与美国直接谈判。


伊朗不同特朗普政府谈判并非美伊官员之间的接触与对话渠道都已关闭。伊朗外交部长扎里夫2019年5月在纽约会晤了美国国会民主党籍资深参议员黛安娜·范斯坦,这一消息得到美伊双方的证实。伊朗方面透露,这属于伊美官员之间的"例行会晤"。过去20多年来,伊朗官员与美方政界人士,包括国会议员保持经常性的会晤,以澄清和解释伊方政策。如果下届美国政府能与伊朗相互尊重,伊朗不是不可以与美国进行直接谈判。


上述三个问题是影响伊朗局势走向的焦点问题。当前,美伊双方博弈处|于"谈不能谈""战不能战"的两难境地。如果美国进一步强化制裁使伊朗国内经济形势失控和激进主义再次占上风,不能排除伊朗恢复伊核协议禁止的铀浓缩活动,甚至退出该协议的可能。


结 语

2018年以来,伊朗局势快速变化,并经历了美国重启制裁、对伊朗石油禁运、军事施压以及伊朗击落美国无人机等重要时间节点。鉴于美国超强的经济、金融、军事和科技实力,无论伊朗还是他国针对美国跨境制裁的反制措施都不是很成功。但从长期效果看,美国以制裁难以达到压服伊朗和更迭其政权的目标。特朗普政府在对伊政策中增加军事施压的选项从另一个侧面也说明,美国不断施加新制裁虽然能够严重打击伊朗经济,但不足以实现|全面遏制伊朗的中东政策目标。


美伊冲突滑向战争的风险不断增大。为谋求连任,特朗普希望在伊朗问题上取得突破,但在提出与伊朗"无条件谈判"和盟国日本首相安倍晋三试图打开美伊之间谈判渠道的外交行动皆以失败告终后,只能选择继续对伊朗增加制裁,并在可控的范围内对伊朗保持最大限度的压力。哈梅内伊拒绝与特朗普政府谈判,对于缓解海湾地区的紧张局势以维护该地区和平与稳定并非完全负面。因为美伊直接谈判不符合域内一些行为体的愿意,它们更期待从美伊关系紧张冲突中获益。伊朗总统鲁哈尼比领袖哈梅内伊展现出更多的谈判意愿,而且绝大多数伊朗人希望与美国和平相处。但在伊朗的导弹击落了一架美国MQ-4C无人机后,美伊冲突反转的外交空间进一步缩窄。特|朗普已为对伊动武设定了"红线",一旦有美国公民死于伊朗人之手,将对伊发动军事打击。这意味着,即便战争不符合美国的国家利益,但也可能会一触即发。


围绕伊核协议的博弈攸关国际社会的共同利益。伊朗拥有 8000万人口,国民受教育水平较高,能矿资源丰富,工农业生产能力可以满足人民基本生活需求,与周边国家经贸往来仍有很大的拓展空间。伊朗经济和民众的抗压能力应该能够承受住美国制裁的压力,但长期制裁势必会严重削弱伊朗的综合国力。伊朗宣布中止履行伊核协议部分条款和减少履行伊核全面协议义务,并非意欲退出该协议,而是在逼迫协议其他签约国采取履行自身承诺的行动、与伊朗经济正常化的义务和保障伊朗的权益。尽管伊朗对INSTEX 机制投入运营不抱希望,认为"欧洲人的战略是跟随美国,并与其进行经济合作",① 但伊朗仍会积极拉住欧洲和避免在国际上陷入政治经济孤立,当然更希望伊核协议重新正常化。特朗普政府在对伊政策上的单边主义行为,加大了大西洋两岸的裂痕,使海湾地区的紧张局势面临不可承受之重。中国、俄罗斯和欧盟都在发出反对美国单边主义和维护多边主义的强音,并采取积极措施维护伊核协议和回应伊朗的合理要求。正如中国外交部部长王毅所说,确保伊核协议完整、有效地执行,既是联合国安理会的要求,也是解决伊朗核问题唯一现实有效的途径。伊朗局势走向最终将是美伊国内政治经济生态、域内外大国地缘和能源政治博弈大局等多方因素共同作用的结果。



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