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【世界知识】伊朗在困局中苦寻突围之策
  

9月21日,美国白宫发布声明称,将对伊朗核、导弹和常规性武器项目有关的实体与个人实施新一轮制裁。伊朗外交部长扎里夫回应称,美国新一轮制裁“没什么新意”,美国已经施加了所有压力,但伊朗没有屈服。自2018年5月特朗普政府单方面退出伊朗核协议以来,美国对伊朗重启了一系列严厉的制裁。过去两年多,伊朗在经济、政治、安全、外交等多领域承压,但也竭力运用各种手段与美国抗争,展现出令人惊讶的战略忍耐与克制。

伊朗在与美对峙中处境艰难

美国不断加码的制裁导致伊朗陷入内忧外患。伊朗总统鲁哈尼坦言,伊朗正在经历过去40年来最困难的经济挑战。受制裁影响,伊朗国内经济增长受到重创。2015年伊朗核协议签署后,国内经济在2016年实现了12.5%的增长,2017年增长3.7%。制裁恢复后经济增长势头迅速逆转,2018年收缩5.4%,2019年减少7.6%。据国际货币基金组织预测,2020年伊朗经济增长可能下降6%,考虑到新冠疫情和油价大跌的冲击,实际情况可能更糟。

制裁与油价暴跌导致财政状况趋于恶化。虽然美国的“极限施压”无法彻底切断伊朗的石油出口,但其出口能力大大下降。2018年制裁前伊朗石油出口量为每天250万桶,如今已降至每天30万桶左右。更为糟糕的是,新冠疫情使国际市场对原油的需求减少,国际油价长期在低位徘徊,考虑到伊朗的财政预算是以油价每桶50~54美元、日均出口100~150万桶的基准来制定的,这对其保持财政收支平衡显然不利。

过去两年伊朗货币大幅贬值,通胀率、失业率急剧攀升,财政恶化迫使伊朗政府不得不削减燃料补贴,2019年底数百个城市由此爆发骚乱。2020年伊朗军方误击乌克兰客机、政府应对新冠疫情不力再度引发民众抗议,伊朗当局不得不采取应对措施。与此同时,国内政治派系斗争加剧,今年议会选举中强硬派虽然获胜,但宪法监督委员会取消了数千名候选人的资格,实际投票率只有42.57%,创1979年伊斯兰革命以来新低,民众对现状的不满明显增多。

从外部看,伊朗面临的压力也在加大。欧亚国家大多追随美国制裁的脚步,停止从伊朗进口石油,对伊朗的投资和贸易活动也大幅减少。在外交领域,美国谋求在中东组建遏制伊朗的大联盟,虽然成效有限,但以色列与海湾阿拉伯国家正在快速走近,已经与阿拉伯联合酋长国和巴林建立了外交关系。在波斯湾,美伊军事对峙加剧。此外,美国、沙特、以色列等国还致力于清除伊朗在伊拉克、也门、叙利亚和黎巴嫩的影响力。为了反制上述压力,伊朗加强了对地区事务的介入力度,但也引发一些国家反伊朗民族主义情绪的上升。

全方位纾困但收效有限

面对美国的“极限施压”,伊朗在过去两年尝试运用各种手段与之抗衡,为此实施“最大抵抗”战略。在国内,伊朗加快建设“抵抗型经济”,其核心内容是加强自主生产,扩大就业;贸易上减少进口,增加出口;推进非石油产业投资,大幅降低国家预算对石油外汇收入的依赖;在金融、外汇、商业领域,加大反腐力度,重点打击倒汇、炒汇行为。2020年5月伊朗进行了货币改革,用土曼取代里亚尔,试图走出货币贬值的困境。目前来看,这些措施对于稳定经济形势、缓解制裁压力起到了一定作用,但未能从根本上扭转经济困局。

在对欧战略上,伊朗致力于获取欧洲的支持和援助。2018年美国退出核协议时,欧盟表示只要伊朗继续履约,将竭力为其提供政治支持和经济补偿。伊朗一度抱有很高期望,但欧盟迫于美国制裁压力停止进口伊朗石油,欧洲跨国企业也放弃了在伊朗的投资。2019年欧盟推出了“贸易结算工具”(INSTEX),表示要努力维持与伊朗的合法贸易,但目前只能用于食品、药品等人道主义物资结算。由于欧盟难以兑现承诺,继续履约带来的好处不断减少,伊朗的失望与日俱增,倾向于通过试探性越线进行施压。

2019年5月,伊朗决定分阶段中止履行核协议部分条款。当年7月1日宣布浓缩铀存量突破300公斤,7月8日铀浓缩丰度突破3.67%上限,9月6日表示不再遵守协议有关离心机的限制,11月5日启动了福尔多铀浓缩厂的离心机。2020年1月5日,伊朗宣布核计划不再受任何限制。核活动的增多意味着核危机再度爆发的风险也在升高。今年6月以来,伊朗国内多处敏感设施遭到连环袭击,外界怀疑美国与以色列势力可能参与其中。

虽然美伊关系不断恶化,但伊朗对美战略并非一成不变。事实上,无论是击落美军无人机,还是支持亲伊朗武装攻击美国及其代理势力,或是试射导弹和军用卫星,伊朗的目的并非挑起与美国的军事冲突,而是测试美国的底线。今年1月美国刺杀了伊朗圣城旅指挥官苏莱曼尼,伊朗随后用导弹袭击了美国在伊拉克的军事基地,双方当时剑拔弩张,但关键时刻伊朗懂得如何控制风险,在对美国的军事报复行动特意避免了美军伤亡。今年5月,伊朗宣布不附加任何条件释放美国战俘,展现出对美策略的灵活与务实。

面对内外困局,伊朗竭力维持和扩大与周边国家的合作。由于伊拉克短期无法摆脱对伊朗的能源依赖,美国只能向伊拉克从伊朗进口电力和天然气提供制裁豁免。在打击库尔德势力以及对抗沙特、以色列的问题上,伊朗与土耳其找到了共同利益。在叙利亚问题上,为了制衡美国,伊朗与俄罗斯和土耳其的合作日益密切。不仅如此,随着与西方国家关系受挫,伊朗重新重视东方的战略意图也在加强。今年6月,伊朗表示正在与中国制定一项长达25年的合作计划。显然,面对后疫情时代国际格局的转变,伊朗对外战略也在积极调整。

当前,伊朗核问题危机仍在持续,美伊持续博弈胜负难分。“极限施压”政策让伊朗政权深陷困局,但没有迫使伊朗在铀浓缩、弹道导弹、地区安全问题上做出重大让步。伊朗的“最大抵抗”战略未能让美国放弃制裁或重返协议,也没能保证伊朗对外经济交往不受影响。面对这种僵局,伊朗可以选择保持现状,也可以继续加强与美国对峙或者适当妥协。

保持现状意味着伊朗要继续忍受美国经济制裁的痛苦。从短期来看,伊朗似乎倾向于这种方案,美国大选临近,如果支持美国重返伊朗核协议的民主党候选人拜登获胜,伊朗很可能迎来于己有利的新变化。如果特朗普获得连任,伊朗保持现状的耐心或将受到打击。当前的内外困局虽然短期影响可控,长期持续将难以承受,伊朗很可能主动求变。求变的方式之一是继续施压、升级核活动,迫使美国寻求对话,但可能有军事冲突的风险,一旦爆发冲突,伊朗很可能吃大亏。另一种方式是适当妥协,伊朗要在恰当的时机接受一个与伊朗核协议相符且能让美国继续履约的妥协方案,欧盟一直竭力促进但没有成功。显然,美伊还没有找到妥协点,或许今年美国大选会推动这方面产生新变化。

(作者为中国社科院世界经济与政治研究所助理研究员)






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