文章来源：《国际论坛》2018年04期
学人简介作者系西北大学中东研究所教授,博士
[关键词] 美伊关系;单边制裁;法理依据;制裁领域;局限性
内容提要
自美伊关系断交以来,伊朗被认为对美国国家安全、外交、经济以及盟国利益产生威胁。美国对其进行了三十多年的单边制裁,制裁的议题包括反恐问题、大规模杀伤性武器问题、人权问题等,涉及政治、经济、军事等多个领域。制裁政策是美国对伊朗外交的重要内容,是基于美伊关系的变化和利益关系的冲突,也在一定程度上显示了美伊关系一直以来起伏不定的现状。美国对伊朗制裁多年,对伊朗的国内政治经济产生压力,但制裁政策并没有达到预期的效果。美国的制裁政策强行将第三国利益卷入其中,惩罚不遵守美国单边制裁的第三方国家的做法引起国际社会的不满。
2015年7月14日,伊朗与国际核谈判小组达成了核协议,伊朗以收缩核活动换取部分制裁的解除。美国作为制裁伊朗的主要国家,其解除的制裁只是与核计划相关、针对第三方的二级制裁,相比于美国长期以来对伊朗实施的单边制裁,解除的制裁只是美国对伊朗制裁体系的冰山之一角。2018年5月8日,美国宣布退出核协议，认为伊朗核协议存在严重缺陷,指出该协议不能阻止伊朗获取核武器,反而使伊朗获得大量财力来支持恐怖主义。
目前新一轮的核谈判正在酝酿,但如果不能满足美国的要求,美国解除的制裁将会被恢复。事实上,自1979年底伊朗大学生攻占美国大使馆后,伊朗被认为是对美国国家安全、外交、经济以及盟国利益产生威胁的国家。此后美国不断颁布制裁伊朗的法律,制裁成为美国对伊朗政策的重要内容。时至今日,美国对伊朗的单边制裁已经进行了三十多年,制裁领域涉及核不扩散问题、恐怖主义问题、弹道导弹问题、人权问题等。美国对伊朗制裁时间长、领域广,且具有连续性,本文试图就美国对伊朗的单边制裁进行分析,探索其法理依据,解析美国制裁伊朗的主要领域与措施,并对其制裁政策的局限性进行分析。
1美国对伊朗单边制裁的法理依据
20世纪以来,国家间关系出现了多样化,随着战争成本的增长,制裁政策越来越成为国家外交的重要选项。美国对外国的制裁早在第一次世界大战时期就已开始,美国总统威尔逊曾在1919年指出,“一个被制裁的国家,通常被视为投降的国家……(制裁)是一个可怕的手段,它不会导致被制裁国外的人员伤亡,但是这会给被制裁国带来巨大的压力,这种压力在我看来是一个现代国家所无法承受的。”冷战后,美国使用单边制裁的频率越来越高。20世纪90年代,仅在在克林顿时期,美国就对35个国家进行了61起单边经济制裁,涵盖了23亿人口,占到世界人口的42%,涉及的出口总额达到7900亿美元,占全球出口市场的19%。美国对伊朗的制裁源自于其对国家安全、外交和经济利益的考虑,是美国外交中制裁政策的具体体现,有着深厚的历史背景和长期以来形成的法律惯例。
(一)《与敌国贸易法》
《与敌国贸易法》颁布于1917年,适用于战时美国与敌国之间的贸易关系。《与敌国贸易法》赋予美国总统在战时拥有的广泛权力,如总统有权监督和管理美国同外国的银行转账、商品交易;有权调查、管理或禁止任何出口贸易。后来美国国会修改了该法第5节b款,授权总统“可以在国家紧急状态的任何时期”行使该权利。但是该法案在判断国家是否处于紧急状态,以及何时结束紧急状态的规定并不详细,因而“美国多数人民终其一生都生活在紧急状态下”。因此,关于国家紧急状态的规定和对总统权力的赋予急需进一步的规范化,这也就催生了20世纪70年代《国家紧急状态法》和《国际紧急经济权力法》的诞生。
但《与敌国贸易法》所创立的在国家紧急状态下赋予总统制裁与美国有冲突的国家的条款被延续了下来。1979年伊斯兰革命后,伊朗大学生攻占美国大使馆,美国宣布国家进入紧急状态,随后对伊朗进行制裁。20世纪80年代初期,两国断交,虽然伊朗与美国并不处于战时状态,但伊朗一直被视为威胁到美国安全的国家。尤其是9.11事件后,恐怖主义被公开宣称为美国的敌人,而伊朗则是美国政府认定的支持恐怖主义的国家。事实上,美国对伊朗单边制裁的内容和《与敌国贸易法》的制裁措施相吻合,而且一些针对伊朗的制裁法律文本在制裁措施中合并使用《与敌国贸易法》的部分条款。如《2010年全面制裁伊朗、问责及撤资法》第107条明确指出,如果违反了《与敌国贸易法》第16节a款的自然人,将被处以20年以内刑法。
(二)《国家紧急状态法》和《国际紧急经济权力法》
相对于《与敌国贸易法》,《国家紧急状态法》和《国际紧急经济权力法》(International Emergency Economic Powers Atc,简称IEEPA)适用于非战争时期,但其很多条款是对《与敌国贸易法》相关规定的延续和进一步规范,如国家紧急状态的定义以及如何规范行使该时期的总统权力等。自人质危机后,美国总统卡特很快就宣布了国家进入紧急状态,十天后颁布了针对伊朗的第一项制裁法令。
根据《国际紧急经济权力法》,该法律的实施有两个前提条件:第一,国家面临境外的严重威胁,这种威胁向美国的国家安全,外交、经济构成非同寻常的威胁,而且总统必须宣布进入国家进入紧急状态;第二,该法案授予总统权力只能在国家面临紧急状态下使用,不适用于其他目的和条件,而且每一次授权都需要以新的国家紧急状态宣言为基础。美国总统不断颁布针对伊朗的制裁行政令正是依据这部法令。美国和伊朗断交后,美国几乎每年都会延续针对伊朗的国家紧急状态。而且在宣布国家紧急状态时明确指出,伊朗对美国的国家安全、外交、经济以及盟国利益产生了威胁。因此,《国家紧急状态法》和《国际紧急经济权力法》是美国总统颁布针对伊朗制裁法令的主要理论基础。
(三)《出口管理法》
出口管制政策最早是美国在战时的一项重要政策,二战后成为美国外交政策的重要内容之一。1949年的《出口管制法》是美国在二战结束后美苏争霸的重要政策,尤其是在对共产主义国家出口两用技术和武器方面。1979年,《出口管理法》的出口控制体系基本形成,成为美国后来进行出口控制的法律依据。尽管该法案在2001年8月最后终止,并将该出口控制的权力并入了IEEPA,但《出口管理法》确立了美国完善的出口控制体系,其中包括许可证的申请和颁发流程等,一直沿用至今。在美国对伊朗的单边制裁中,出口管制是其主要内容之一。在美国对伊朗实施的一系列制裁措施中,严禁任何地方的美国人直接或间接向伊朗出口、再出口、销售、提供商品、服务和技术。此外,美国颁布的一些制裁法令还严禁通过第三国和非美国人通过直接或间接渠道向伊朗出口、销售、提供含有美国技术的商品等。同时,为更好地制裁伊朗,美国还建立了一个多边出口管制体系。20世纪40年代的多边出口管制协调委员会在20世纪90年代为被《瓦森纳协议》替代。根据该协议,美国的盟国有义务保护美国的产品和技术不流向受美国制裁的国家。2006年,美国出口到阿联酋的计算机电路被再出口到了伊朗,后来被伊朗改造后用到炸弹引爆装置中,并在伊拉克使用。对此,2007年美国对总部在阿联酋的梅罗综合贸易公司和其他六个实体实施了严格的出口许可证管制。
2美国对伊朗单边制裁的主要缘由
1979年伊斯兰革命后,美伊关系不断恶化,作为冷战后的唯一超级大国美国对伊朗进行了多年的遏制和孤立,并希望通过制裁来实现对伊朗的政权变更。长期以来,美国一直质疑伊朗伊斯兰政权的合法性,颁布了一系列针对伊朗的单边制裁,其法律文本既有国会通过的制裁法案,也有总统颁布的制裁行政令,还有联邦政府细化的各项制裁法规。制裁的主要内容包括指责伊朗支持恐怖主义、违反人权、谋求大规模杀伤性武器包括核武器以及可以载核的弹道导弹技术等。这些单边制裁的领域既相互独立又相互联系,一方面美国对这些问题都颁布过专门的制裁法律,另一方面制裁的具体条文可以针对多个领域,从而使得美国对伊朗的单边制裁盘根错节、自成体系。而且美国的这些制裁是基于美国认为伊朗对本国安全、经济、外交以及盟国利益产生威胁的基础之上,因而这些问题也是美伊关系中的关键问题,对两国关系的未来发展有着重要影响。
(一)美国指责伊朗支持恐怖主义
1979年底,伊朗大学生攻占美国大使馆,在国际社会引起轩然大波,也引起美国的震怒。1980年4月7日,美国宣布与伊朗断绝外交关系。1983年4月18日,一辆载有400公斤炸药的货车在贝鲁特美国大使馆附近爆炸,导致63人死亡,120人受伤。1983年10月23日,一辆货车在贝鲁特机场附近的美国海军基地爆炸,导致241人死亡,80人受伤。美国海军指挥官克里将军称,“这是美国历史上最大的一次恐怖主义袭击……它甚至超越了越南战争和朝鲜战争时期的血腥日子。”这两起事件被美国认定是真主党在伊朗支持下针对美国的恐怖袭击。1984年1月19日,美国国务院将伊朗认定为“支持恐怖主义国家”(State Sponsor of Terrorism),随后针对这项指控对伊朗进行制裁。
随着伊朗被认定为恐怖主义支持国，美国对其进行了持续不断的制裁.1987年10月30日,美国认为伊朗将支持恐怖主义作为其国策,为了阻止美国从伊朗进口的收益被用作支持恐怖主义,里根政府发布了制裁伊朗的12613号行政令。2001年9月25日,9.11后不久,美国发布第13224号行政令,对支持恐怖主义、威胁美国国家安全的个人和实体进行制裁。《2010年全面制裁伊朗、问责及撤资法》认为,伊朗支持被美国认定为恐怖主义组织的真主党,主张对伊朗、真主党及其附属机构,还有与他们进行贸易、提供金融和服务的支持者进行全方位制裁。2011年11月22日,美国财政部恐怖主义和金融情报办公室指出,“整个伊朗的银行系统包括伊朗中央银行,因为给恐怖主义者提供金融支持、为核扩散提供资助并且洗钱,给整个世界金融系统造成威胁。”在《2012财年国防授权法》中,美国及其欧洲盟友为防止伊朗将石油收益资助恐怖主义组织,不再从伊朗进口石油,并对伊朗中央银行进行制裁。
(二)美国指责伊朗谋求大规模杀伤性武器
伊朗伊斯兰革命后,美国指责伊朗谋求大规模杀伤性武器,其中包括生物武器和化学武器、核武器以及能载核的弹道导弹。9.11事件后，防止恐怖主义与大规模杀伤性武器的结合成为美国反恐战略的重要内容。尤其是伊朗核问题出现后,在美国的推动下,伊朗核问题被提交到联合国安理会,随后安理会通过了一系列针对伊朗的制裁，从而使美国实现了单边制裁与多边制裁的联合。2015年7月14日,伊朗与国际谈判小组达成了核协议,伊朗以暂时收缩核活动换取部分解除制裁,但解除的制裁只是与核有关、针对第三国的二级制裁,不仅美国对伊朗的制裁没有解除,美国在弹道导弹研发问题上仍然不断向伊朗发难。2017年2月,特朗普政府宣布将对25个与伊朗弹道导弹项目相关的实体和个人进行制裁,并称美国此举完全符合解决伊朗核问题的《联合全面行动计划》(Joint Compre-hensive Pan of Ationlc,简称JCPOA)。2018年5月1日,以色列宣称该国情报机构获取了伊朗进行核研发的大量文件,指责伊朗仍在秘密发展核武器。2018年5月8日,美国宣布退出伊朗核协议。
事实上,两伊战争后,伊朗在俄罗斯的帮助下开始重新恢复其核计划,引起美国的不满。1992年,美国通过了《1992年伊朗-伊拉克不扩散武器法》,该法案将对那些帮助伊朗和伊拉克获取大规模杀伤性武器(包括高级常规武器)的个人和实体进行制裁;暂停对受制裁国家的财政援助、银行支持计划;暂停向受制裁国家提供军事出口。2000年,《伊朗不扩散法》颁布,再次强调多类武器不能出口给伊朗。2005年7月1日,美国颁布第13382号行政令,冻结大规模杀伤性武器扩散者和支持者的资产,制裁清单主要包括伊朗、朝鲜和叙利亚的许多个人和实体。其中向伊朗弹道导弹项目提供液体燃料的沙希德·赫迈特工业集团、为火箭弹提供固体燃料的沙希德·巴克里工业集团、监管伊朗导弹项目的航空航天工业组织,以及负责核研发的伊朗原子能机构都在制裁名单上。此外,《对伊朗制裁法》和《2010年全面制裁伊朗、问责及撤资法》对伊朗进行金融制裁,一方面防止其资助恐怖主义,另一方面防止伊朗发展大规模杀伤性武器,包括核武器,并且对向伊朗转运相关受制裁的物品和技术的国家进行制裁。
(三)美国指责伊朗违反人权
人权问题一直是美国和伊朗关系中的一个争论议题。1979年伊斯兰革命后,美国政府一直不承认伊朗伊斯兰政权的合法性,对伊朗国内的人权状况也非常关注。对于伊朗政权中浓厚的宗教因素,美国指责伊朗违反了宗教自由的原则,如伊朗妇女在公共场合必须佩带头巾被美国认为是对人权的违反。美国对于伊朗的政治构建也提出批评,如对宪法监护委员会在总统和伊斯兰议会选举中对参选人的筛选,美国指责其将有改革倾向的候选人拒之门外,违反了伊朗人民的被选举权。尤其是2009年伊朗总统大选,败选的改革派支持者走上街头,与军警产生冲突,美国认为伊朗违反了人权,并将大量的伊朗高官列入制裁的黑名单。另外,随着伊拉克战争的爆发,美国指责伊朗支持伊拉克什叶派武装,导致伊拉克国内战乱不断,人权状况恶化。
在《2010年全面制裁伊朗、问责及撤资法》中,美国敦促伊朗政府尊重人权,尊重伊朗人民的信仰自由,要求其不要滥用暴力。2012年,美国颁布了《2012年减少伊朗威胁和叙利亚人权法》,关注伊朗国内外的电讯、因特网和卫星等提供商,防止他们直接或间接地为伊朗政府违反人权提供服务;积极推进国际多边制裁,与联合国和美国盟国一起扩大对伊朗的制裁,例如禁止伊朗政府违反人权的官员、参与核武器研发的、参与伊朗支持恐怖主义的官员入境等。该法案的第四部分对伊朗国内人权滥用的相关负责人和重要参与者进行了圈定,认为伊朗最高领袖、总统、情报部高级官员、伊斯兰革命卫队高级军官、巴斯基组织的高级官员、国防部、内政部、司法部、电讯部的高级官员等应当为2009年6月21日伊朗总统选举以后的人权滥用情况负责。
3美国对伊朗单边制裁的局限性
自1979年以来,美国对伊朗进行了三十多年的制裁,领域涉及经济、军事、人权等各个方面,对该政策的评价在美国国内也有一定的争论。支持者认为美国应当进一步加强对伊朗的制裁,通过经济封锁和军事包围变更伊朗政权。反对者认为,美国与伊朗有着许多共同利益,伊朗可以帮助维护美国在中东地区的战略利益,主张与伊朗和解。在制裁的实施上,有人认为美国对伊朗的单边制裁是为了真正改变伊朗的行为,还有人认为美国对伊朗的制裁并不在乎是否能够真正改变什么。然而,对制裁功效的评价过程,实质上就是验证经济制裁实施的最终结果是否与制裁国最初制定的经济制裁目标相符,并评估制裁国政府为这些制裁目标付出巨大的制裁成本是否值得。虽然美国的制裁对伊朗的经济发展带来压力,但其制裁政策仍带有一定的局限性。
(一)美国对伊朗的单边制裁在国内并没有达成一致
美国对伊朗实施单边制裁是美对伊政策的重要内容之一,在美国国内存在一定的争论。经济制裁本身具有一定的内在矛盾,其矛盾性表现在它一方面是为了惩罚被制裁国违反国际人权法的行为;另一方面经济制裁本身又导致了大规模的对人权的破坏。美国对伊朗的制裁,对象虽然是政府,但伊朗人民也自然成为制裁的牺牲品。正如霍夫鲍尔所言:“经济制裁通常是向无辜的人民发泄怒火。”美国前总统卡特也曾说:“我们必须努力去改正这种不公正的经济制裁,它们试图去惩罚那些滥用权力的领导人,结果却常常造成那些本来就受到权力滥用伤害的人受到惩罚。”
美国对伊朗的制裁政策在美国国内存在争论,原因在于美国对伊朗政策的不稳定性。反对者认为制裁让美国人不能与伊朗做生意,对美国国内经济发展产生影响。霍夫鲍尔和伊利奥特等人对美国1995年单边经济制裁的研究表明,经济制裁造成美国对26个国家的出口减少了150到190亿美元,在相对高薪的出口部门减少了20万个工作岗位,并且使美国工人损失了大约10亿美元的工资。在国会听证会上,乔·威尔逊指责美国政府,认为伊朗身上背负着美国的血债,伊核协议有效地打破了美国和国际经济制裁的构架,创立了伊朗“核计划回弹”机制而不是“经济制裁回弹”机制,相反解除制裁后上千亿美元的解冻资产将增长伊朗发展其军事实力、支持恐怖主义和其他流氓国家。
(二)美国对伊朗的单边制裁并未得到国际社会的全力支持
美国对伊朗的单边制裁本身是基于其对伊朗的理论认知和价值判断。伊朗在被认定对其国家安全、外交、经济产生威胁时,美国决定对伊朗进行制裁。但这种理论认知和价值判断是建立在两国关系的基础之上,并不具有普遍性,世界其他国家不一定与美国有同样的认知。很多与伊朗有密切贸易往来的国家都主张通过外交和政治途径来解决伊朗核问题,并不希望对伊朗进行制裁,尤其是在石油和天然气领域。伊朗作为中东地区的能源大国,对能源出口具有极大的依赖性,对该领域的制裁,才真正会对伊朗的政治外交产生影响。自从2006年伊朗核问题被提交到联合国安理会后,安理会通过了多项针对伊朗的制裁决议,尽管制裁条款众多,但都未真正涉及到能源领域。
美国对伊朗的制裁政策不仅没有得到国际社会的一致认可,其制裁法案中的域外制裁条款引起国际社会的不满,包括美国的欧洲盟友。对于1996年美国颁布《达马托法》的域外制裁条款,欧盟指责美国违反了《关贸总协定》和《服务贸易总协定》寻求通过WTO争端解决程序来对抗美国的域外经济制裁。1996年底,欧盟理事会迅速颁布了《反对第三国立法域外使用的条例》.该条例明确反对他国颁布的法律条规对欧盟成员国管辖下的自然人和法人的行为行使管辖权。条例还规定了“补偿条款”,即授权因美国经济制裁而受损的欧盟成员国国民或者公司在欧盟成员国的法院提起反诉,以获得补偿,补偿的办法是查封美国公司的资产。虽然1997年4月欧盟与美国就域外制裁达成了协议,但双方在制裁伊朗问题上仍然存在分歧。
(三)美国对伊朗单边制裁的效果有限
美国的制裁有效阻止了伊朗大多数银行进入国际金融体系,伊朗经济经历了各种挑战,例如伊朗里亚尔与美元的高汇率、不断增长的失业率和通货膨胀等。尤其是在2011年10月和2012年10月,失业率增长到36%,消费物价指数增长到87%,初级商品价格上涨了112%。为突破美国的包围与孤立,伊朗积极应对,以减弱美国制裁的效果。首先,伊朗积极发展与世界大国关系,力求获得俄国、中国和欧盟等传统贸易伙伴的支持。其次,伊朗加强与中东伊斯兰激进组织的关系,如真主党、哈马斯,以及伊拉克的什叶派等,提高对美报复能力,增加与美谈判筹码。再次,改善与周边国家关系,寻求新结算方式与结算通道,稳定贸易客户。如2012年2月8日,伊朗央行与印度央行达成协议,使用印度卢比结算两国之间的石油交易。
虽然美国对伊朗制裁多年,对伊朗的国内政治经济产生压力,但伊朗在美国的封锁与孤立下仍然顽强地生存到现在。美国的制裁政策并没有达到预期的效果,伊朗仍然被认为是对美国安全、外交和经济利益产生威胁的国家。相反,美国的制裁反而成为伊朗实现国内团结,一直对外的旗帜。2013年2月16日,哈梅内伊指出:“制裁是痛苦的、也让人讨厌的,但是像伊朗这样一个勇敢的民族将试图动员其内部资源,有决心和勇气通过这个‘危险区域’。”伊核协议达成后,哈梅内伊要求伊朗人仍要警惕美国在过去几十年来表现出的敌意,他指出以任何借口针对任何层次的新制裁都是违反JCPOA,到那时伊朗将停止其在JCPOA框架下的义务。美国对伊朗进行了三十多年的制裁,不仅没有实现对伊朗的政权变更,甚至在中东大面积政治动荡的大风大浪中伊朗还能够保持国内稳定。
余 论
总体来看,美国对伊朗的单边制裁是基于美伊关系的变化,制裁政策是对伊朗外交的重要内容,也在一定程度上显示了美伊关系一直以来起伏不定的现状。美国单边制裁的领域主要包括反恐问题、大规模杀伤性武器问题、人权问题等,这些都是影响美伊关系的重要因素,因而制裁的变化本身映射了美伊关系的变化,制裁的执行及其有效性自然也是随着美伊关系的演变而不断发生变化。美国虽然宣布退出伊朗核协议,但欧盟多国表示将继续留在核协议框架下,中国和俄罗斯也主张通过谈判解决危机。目前伊朗高官频频出访,正在为核谈判做准备,新一轮的伊朗核谈判正在酝酿之中。尽管如此,如果核谈判无法满意美国的要求,美国仍有可能恢复对伊朗的核制裁。
