2021年3月27日，中国国务委员兼外交部长王毅与伊朗外交部长扎里夫在德黑兰签署了“中国伊朗25年合作协议”。中 国国际电视台报道说协议涉及“政治、战略和经济合作”，中伊双方在官方层面都未对外披露该协议的细节，令外界愈加好奇。

笔者对伊朗局势比较关注，根据在中东，特别是在伊朗长期工作的经历，从 4个方面对中伊 25 年合作协议进行分析梳理，与大家分享。

中伊25年合作协议签署的背景

中伊 25 年合作协议此时签署，既与复杂的国际局势密切相关，也与中伊双方各自几十年的变化、考量与务实战略密切相关。

国际局势方面。伊朗自1979年伊斯兰革命后，一直饱受美国为首的西方国家围堵、制裁。2015 年达成伊核协议后，伊朗的国际环境有所缓解，以至于法国、日本、韩国等国家的一些企业准备重返伊朗，有的还与伊朗正式签署了项目合作协议，但因美国制裁并未大部分解除，这些项目都未实质性启动。2017 年特朗普执政后，美国退出伊核协议，对伊朗加大制裁力度，使伊朗石油出口锐减，一度用摩托车向周边国家运输原油；其他西方国家步美国后尘，也退出了已经签署的项目合作协议。今年年初，拜登执政后，虽然提出重新加入伊核协议，并由欧盟告知伊朗，准备重新谈判，但拜登并未解除对伊朗的制裁，伊朗断然拒绝重新谈判。

伊朗方面。伊朗是欧佩克的创始成员之一，石油是其经济命脉，石油项目的命运是伊朗的一面镜子。伊朗从巴列维时代就亲西方，典型例子是巴列维时代的情报组织萨瓦克，是在以色列情报机构摩萨德的帮助、培训下建立起来的；再就是，中国驻伊朗前大使刘振堂先生在《伊朗零距离》中说，巴列维时代，伊朗宫廷流行法语，以至于现在波斯语中，还有不少法语的遗存。革命后虽然与西方对立，但多数人骨子里仍然亲西方。笔者在伊朗工作期间，与伊朗国家石油公司人员和中资项目的伊朗雇员交谈中了解到，21世纪初，多数伊朗人认可的偏好程度依次是：美国、英国、法国、欧洲其他国家、日本、韩国、中国、其他国家。

20 世纪末，伊朗设计了石油回购服务合同（伊朗石油法禁止外国公司拥有任何油气产品权益），吸引了一些欧洲公司参与油气项目投资合作；美国石油公司受制于达马托法案（又称伊朗—利比亚制裁法案和长臂管辖，没有参与伊朗的油气合作项目；中国公司在这段时间参与了少量的钻井等作业服务合同，严格意义上不是项目投资。

进入21世纪，有日本、泰国等国的亚洲公司开始参与伊朗油气项目。伊朗对外合作规模扩大，为此，伊朗国家石油公司设立了专门负责对外合作的下属公司PEDEC。中国公司在2004年起参与伊朗的石油投资项目，并在随后几年中，陆续签署了几个大型油气开发项目。总体上看，这些油气项目执行进展非常缓慢，工期远超其他国家，国际石油公司在伊朗获利不多。在2015 年签署伊核协议后，以法国、日本、韩国的石油公司为代表，拟合资或者单独与伊朗签署协议，中资石油公司经历了短暂的艰难时光。在2017年特朗普退出伊核协议后，其他国家的石油公司全面撤出伊朗，留下中资石油公司在伊朗孑然独立，此时伊朗对中资石油公司的态度变得友好。

拜登执政后，伊朗看不到与美国和解的希望。俄罗斯在政治上可以帮助伊朗，但在油气上与伊朗存在竞争关系。委内瑞拉与伊朗友好，但马杜罗政府穷困潦倒、自顾不暇，不但不能帮助伊朗，还需要伊朗接济。伊朗除了与中国合作，也难以有更多、更好的选择。

伊朗对中国公司的心理历程，基本可以归结为以下几个阶段。1978年前的西化；1979 年革命后骨子里仍然亲西方、不太看得起中国公司；2015年后对西方公司的好感复活、有些排挤中国公司；伊朗在特朗普—拜登时代饱受美国欺凌、与美欧合作几近绝望；随着中国经历40多年改革开放快速崛起，中国的国际影响力日渐提升，伊朗对中国的认可度大幅提升；伊朗对中国及中国公司寄予厚望。民意是政治的基础，这促使伊朗政府在这几年日渐坚定了与中国加深和扩大合作的决心。

中国方面。今年是中伊建交50周 年，中国多位领导人曾出访过伊朗。在习近平主席于2013年提出“一带一路”倡议之后，中国在巴基斯坦的“中巴经济走廊”引起伊朗的高度关注，迫切希望中国加大与伊朗的经贸合作。

2018年9月，伊朗最高领袖顾问卡迈勒·哈拉齐访问中国时，在中国中央对外联络部举办的万寿论坛演讲时说：在“一带一路”框架下，中国和巴基斯坦的合作已经成为很好的模板，中国和伊朗之间也应当继续开展“一带一路”合作，甚至可以利用伊朗恰巴哈尔港、铁路和公路，加强伊朗、中国与巴基斯坦间的三国合作。中国方面对此只做了报道，起初并未像伊朗那样急切。

特朗普对中国发动大规模贸易战，打压中国高科技公司，并利用“人 权”、“法制”、南海、台湾、香港、新疆等为幌子，全方位围堵中国；拜登一方面延续特朗普对中国的围堵扼杀政策，一方面纠合盟友，采取群狼战术合围，使中国面临的国际环境更趋复杂。“何力从东来，我向西方走”，中国应是基于对能源安全和能源来源多元化的考量、对自身实力的自信、对伊朗战略地位的重视、对伊朗国力的权衡等一系列因素，使双方同意深化并扩大合作。

协议中可能包括哪些内容

中伊 25 年合作协议签署后，双方均未披露该合作协议的具体细节，引发了媒体的高度关注和很多猜测，美联社、BBC等媒体众说纷纭。其中有提到内容的，伊朗方面概括为 ICT，即工业、信息、通 讯和 旅 游，涉及总投资2800亿美元，双边贸易奋斗目标6000亿美元/年。这种说法明显比较笼统。

国内以中国人民大学国际关系学院崔守军教授分析的较为具体，认为“涵盖石油、基建、金融、5G和军事等”。从签字视频上看，协议文本很薄。以笔者从事海外石油项目的经验分析，本协议只是个纲领性、概括性、指导性的协议，不涉及实际操作问题。既然是25年的战略合作协议，必然是根据两个国家的需要互相契合。

能源合作。首先是油气全产业链合作，伊朗油气资源丰富，急需扩大产能，寻找原油出口市场；伊朗国内成品油严重不足且质量不高；伊朗建设施工能力弱；管道输送能力严重不足。而中国油气对外依存度高，总体产业链完整。因此，该协议将中伊油气产业链从上中下游全面合作，符合双方重大需要，这对油气行业是一个大机会；双方也会努力加大油气贸易。此外，在太阳能、风能等可再生能源领域，也有较为广阔的合作前景。

基础设施。包括路桥、轨道交通、港口等，伊朗北部到里海南部各省，受阿尔博滋山脉阻隔，交通十分不便，需大量路桥。伊朗轨道交通速度很慢，大城市交通拥挤十分，有大量基础设施需求；里海南岸、波斯湾和阿拉伯湾北岸港口等基础设施不足。中国这方面的能力突出，契合双边需要。

通讯技术。智能手机、通讯技术，应是双方考虑的合作点。

金融合作。伊朗被排除在美国SWIFT 系统之外，对外支付美元、欧元均不畅，双方有需求在货币互换、数字货币、人民币结算、保险、融资等金融领域加大合作力度。

应当意识到，中伊25年合作协议，是双方高层深思熟虑后达成的战略合作协议，这个协议会有框架性、灵活性，一些列入协议合作范围的产业，如果执行不畅，规模可能会调整，而一些没有列入的产业，也会根据需要在后续实施。如果只拘泥于协议内容而忽视双方的切实需要，就看不清合作的本质。

中方需要注意的事项

国际环境急需取得突破，中国实力也急需加强。目前，一些在伊朗的投资项目、服务项目，因外汇结算、支付和美国制裁等问题，几乎没有银行承担，导致一些款项无法回收。未来的投资和贸易，需要在人民币结算、人民币国际化甚至数字货币取得更大突破的基础上，加上运输、保险都能正常进行的情况下，扩大合作才有基本条件。这些条件还有待继续创造。

尽管中伊合作潜力巨大，但目前伊朗的基础比较薄弱。伊朗国土面积164.5万平方公里，人口已超过8000万，2020年原油产量1.35亿吨。2018年 GDP总量4300亿美元，此后经历了两连降。中国与伊朗双边贸易2017年最高，达372亿美元，此后每况愈下，到2020 年下降到不足150亿美元。作为伊朗主要出口产品的原油，中资国企在2020年后几乎没有进口，只有少量民营企业购买。双边贸易要在25年中达到增加10倍（年1500亿美元），如果伊朗经济不能取得长足发展，则显然难以实现。至于达到年 6000亿美元，则更需时日。

伊朗曾经与中资企业签署过4 个大型油气合作项目，最后只完成了其中两个偏小的项目，实际完成投资金额大致是总规划的1/4。与日本INPEX公司签署建设日产15万桶的油田开发合同，经过7年，实际日产量也就4万桶左右，略超 1/4。2015 年伊核协议达成后，伊朗宣称在5年内拿出近70个油田与国际石油公司合作，完成投资 1500亿美元，由于制裁，实际几乎没有执行。

中资企业若要在伊朗做强做大，必须更加深入了解伊朗。国际石油公司在伊朗的油气合作，以没挣到钱的居多。波斯人聪明、精明，但有时缺乏大局观，尤其缺乏双赢观念。当然也有在伊朗开煤矿、建小型钢铁厂的中资公司发展得不错。在伊朗从事投资、服务、贸易，会遇到许多意想不到的问题，深入了解伊朗人、了解伊朗文化、历史、宗 教、习俗，对化解这些困难会很有帮助。我们接触到一些在伊朗做生意的中国人，对伊朗的了解仅基于直观、直 觉，非常肤浅，遇到问题除了从商业上去争，基本没有软实力去化解，效果自然好不了。

以商业化的思路去运营项目。这个协议尽管是政府间的战略合作协议，但互惠互利的商业合作是其本质之一。帮助伊朗发展的同时，我们也要获得合理的收益，这样项目挣钱了，伊方得到好处，中方才有可能得到回报。中方得到回报，会增强信心，扩大合作，后续项目才能继续开展。切忌做不能挣钱的项目，让中国政府单方面买单。对于这个庞大的合作协议而言，要让每个项目光荣绽放，应优先选择市场短缺急需的项目，快速回本，形成良性循环。

工期要比其他地方同等项目长3倍左右。在伊朗实施建设项目，千万急不得，把每个项目评价好、方案做好，并要预留相当充足的等停时间（可到头来还是工期超期）。工期漫长的原因主要有确定招标长名单、短名单的时间很长；评标过程中，伊方常会千方百计拖延，甚至不批准招标结果；征地非常费时；项目所在地的清雷工作迟迟不能完成；制裁背景下，运输船期不便安排；国际采购非常困难；施工中经常会有当地人夜间破坏道路、供水管线；设计方案审批非常缓慢；建设过程中，伊朗常会提出大量的变更导致拖延；伊方承担的配套建设远滞后于项目进度要求。

与苏丹、伊拉克比，伊朗的建设速度仅是 1/3 甚至是 1/4，很少有达到 1/2 的。千万不要把在世界上其他地方的建设速度想当然地用在伊朗项目的进度规划上，更不能把在中国的建设速度想象成在伊朗的建设速度，否则工期会严重滞后，连带会导致投资严重超出概预算，效益大打折扣，甚至严重亏损。

中方要统筹规划，避免自相损害。中方应在与伊方充分协商的情况下，逐一与项目的伊朗承接方对接，避免一哄而上、自相残杀，导致伊方从中剥夺我方合理收益。这方面的教训，国企之间、民企之间、国企与民企之间，在我国对外合作中屡见不鲜，企业要长记性，政府要做好统筹。

伊方需要下大力气改善营商环境

波斯民族辉煌灿烂的历史文化源远流长，在以美国为首的西方社会长期绞杀中，尽管面临重重困难，仍顽强地生存着、发展着，医疗、教 育、文化、经济依然不断取得进步。

但伊朗毕竟与西方社会总体割裂了40多年，其营商环境总体较差，主要表现有熟悉国际合作的人很少，部分人员腐败寻租，出入境手续十分复杂，资金不畅，保险机构实力差，运输困难，清关冗长，征地困难，国际采购极为困难，税收不稳定，法律不健全，执法标准不统一，不接受国际仲裁，通货膨胀比较严重，决策缓慢（与伊朗团队讨论问题时，只要一个人反对，就会耽误整个事项的决策和实施）。

伊朗要下大力气改善其营商环境，这是一个极其庞大的系统工程，基于其实践的需要，部分可以借鉴中国改善营商环境的做法，甚至设立自由贸易试验区或者特区，逐步摸索经验，成熟后再推广，日积月累，逐步改善营商环境。

中国与伊朗签署 25 年战略合作协议，这只是重要的第一步，后面还有很多风雨等着我们。在风雨之中，希望中伊双方在企业执行层面，基于充分互信和充分配合，以务实态度，直面问题，积极寻找解决办法，把每一个项目尽力做好，使合作走稳走实，不断壮大，迎来壮丽的彩虹！