内容摘要
国家治理现代化是每个民族国家面临的共同主题。本文以伊朗为个案，通过梳理其国家治理走向现代化的一百多年历史，分析指出伊朗国家治理现代化大体历经了从神坛走向世俗、从君主专制到共和与神权并存的发展路径，呈现出务实主义与意识形态并行、民主与宗教相融合、改革派与保守派相抗争、国际性与民族性相交织等特点。伊朗国家治理现代化是一种带有强烈的伊斯兰民族主义色彩的混合型模式，为各国治理现代化带来诸多有益的启示：必须正确处理好民主化与社会稳定、政治与经济、国家治理与意识形态、物质现代化与文化现代化等几对关系。
关 键 词
国家治理
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现代化
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伊斯兰革命
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民主化
作者简介 徐国冲，时为厦门大学公共事务学院助理教授。
项目来源 本文系厦门大学“繁荣哲学社会科学”、福建省社科项目“公共治理视角下的政府绩效评估体系研究”(2014C129)的阶段性成果。
文章来源 原文刊登于《国外社会科学》2014年第5期。
伊朗是一个历史悠久的文明古国,近代以来开始向西方学习,却又强调与西方的不同。本文从宏观的历史层面剖析伊朗近百年的现代化进程,着重梳理其政治民主化的脉络,并对伊朗国家治理现代化进行总结。
和所有后发国家一样，伊朗的现代化之旅肇始于模仿西方。
1905年12月，伊朗爆发立宪革命。1906年12月，议会通过了第一部宪法；1907年10月，又通过了《基本法补充条款》，规定国家权力来自人民；确立“三权分立”的政治体制；公民享有人身自由，生命财产不受侵犯。
立宪革命标志着伊朗正式迈进现代化。宗教领袖在其中发挥着领导作用，由此获得了最高宪法裁决权，这对后来的政治格局产生了深刻影响。但此时，伊朗还没有实现国家的独立统一，因此其现代化是不完全的初步的西方化。
巴列维王朝的现代化改革由父子两代人推行。1925年，礼萨·汗发动政变，并建立了新的君主制政权——巴列维王朝。为弱化伊斯兰教什叶派在国家政治和社会生活中的影响，礼萨·汗效法土耳其的凯末尔推行西方化、世俗化的改革。
1941年即位的礼萨·巴列维，从20世纪60年代开始在全国范围内开展了以土地改革为核心，以实现农业和工业现代化为目的的“白色革命”。这是全面的社会经济改革方案，是前期世俗化改革的深化。
巴列维王朝的改革奠定了伊朗现代化进程的基础。但是由于过于激进，民众基础薄弱，因此宗教势力得以复辟。什叶派教士集团打起维护伊斯兰教的旗帜，以建立“伊斯兰共和国”为号召，发动了一场全国范围的反对国王的群众运动。最终巴列维王朝被推翻，其苦心经营半个多世纪的世俗化改革随之夭折。
巴列维王朝落下帷幕，一种新的政体——伊斯兰政教合一政权走上历史舞台。
从1978年1月到1989年6月，霍梅尼从反国王统一战线的盟主，成为宪法规定的拥有最高权力的国家领袖。这11年中，他始终坚持伊斯兰革命，在政治、经济、教育、文化等各领域实行全面的伊斯兰化政策。
霍梅尼的伊斯兰化政策是以民族化纠正巴列维王朝西方化和现代化的偏差，将一个亲西方、世俗的君主专制国家转变成具有浓厚宗教色彩的政教合一的国家，彻底改变了伊朗的政治体制。其改革具有封闭的一面，比如拒绝一切西化的影响，也有鲜明的时代特点，如反对君主制、反殖反帝反霸、维护社会公正等，刻有伊朗民族主义思想的烙印。因此，霍梅尼革命是合理性与狂热性、保守性与进步性、政治性与宗教性、人民性与专制性的混合体。
在哈梅内伊继任领袖、拉夫桑贾尼担任总统后，伊朗的政治天平从宗教向务实倾斜。首先，体现在1989年的宪法修订。与1979年宪法相比，其最大的不同在于宗教领袖权力的扩大和任职资格的修改，强调领袖解决政治问题的能力。国家治理向依法治国迈出了坚实的一步。其次，把国家的重心拉回到经济建设的轨道，通过行政官僚管理国家，开始支持国际上的文化合作与交流。
拉夫桑贾尼利用经济改革契机，从体制和意识形态上弱化革命性和伊斯兰性，加强对现有权力机构的整合和撤并，把众多的革命机构纳入行政体系，建立行政官僚制度。然而，随着改革的推进，拉夫桑贾尼加强中央集权的努力直接威胁到宗教领袖的地位和保守派的利益，导致其与哈梅内伊的关系开始从合作走向竞争，领袖与总统的权力框架重构。哈梅内伊向保守派靠拢，压缩了总统的行政权力。这一时期的改革是伊朗走上现代化治理的转折点，在前期是相对成功的，但后期陷入困境，最终在民众的不满抗议和反对派的批评阻挠中夭折。
哈塔米的上台，被外界称为伊朗的“二次革命”。一是对内适度开放，建立伊斯兰民主政治。哈塔米认为，伊朗可以建立具有自身特色的伊斯兰民主政治。宗教与民主是可以相容的。二是建立公民社会，实现社会公正。哈塔米认为，建立有别于西方的伊朗式公民社会，是实现社会公正的重要途径。三是放松文化控制，关注妇女和年轻人。四是主张务实外交，倡导“文明间对话”。
哈塔米时期的改革是全方位的，其政策主张带有鲜明的伊朗特色和文化自信，理性地看待西方文明，致力于建设伊斯兰框架下的民主政治。它是对拉夫桑贾尼经济重建的延续，也是营造宽松文化氛围的一种努力。
2005年6月25日，保守派阵营的艾哈迈迪·内贾德当选新总统。此次选举被外界称为伊朗的“第三次革命”，政府权力再次从改革派移交到保守派手中。一是政治上走民生路线。当选总统后，内贾德多次深入地方调查，体察民众疾苦，其朴实低调、勤俭廉政的亲民形象赢得了国内上下的一致好评。二是经济上注重公平。解决低收入人群的贫困问题，为此发行“公正”股——出售460万的国有企业股票，其中50%的股票优先出售给低收入人群；打破国有企业对某些经济领域的垄断，刺激私有企业的发展。三是行政上精简机构。2011年，内贾德启动政府机构精简改革计划，按照“大部制”的原则，将政府的部级机构从21个削减至17个。四是文化上打网络保卫战。伊朗将西方国家通过互联网进行的思想文化渗透视做“软战争”，因而实施最为严格的网络审查制度，并计划断开与国际互联网的接口，开发“清真网络”以及新系统取代微软的Windows操作系统，并在整个伊斯兰世界推广。
综上，内贾德采取在体制框架内的渐进方式，以降低改革的成本，得到哈梅内伊和民众的肯定，取得了一定成果。但仍然面临巨大挑战，改革之路任重而道远。
伊斯兰教是一个超国界的世界宗教，伊朗自发肩负起在全球复兴伊斯兰教的重任。然而，复兴之路将去往何方?是否可以走出历史上的“社会发展—矛盾激化—革命动荡—政权更迭一社会发展”的传统国家治理怪圈?问题的答案，或许可从近年的总统选举窥其一斑。
2009年6月13日，伊朗大选结果揭晓，内贾德以绝对优势再次当选总统。但以穆萨维为首的败选方指责此次大选存在违规行为，要求重选，甚至组织街头抗议。直到6月29日伊朗宪法监护委员会宣布选举合法，持续半个多月的选举争端才最终平息。
2013年6月15日，霍梅尼的忠实追随者——哈桑·鲁哈尼当选新一届总统，宣称由温和保守派转为改革派，主张务实的政治和经济政策，组建一个“充满智慧和希望”的政府；与国际社会建立“建设性互动”，主张通过谈判解决与西方的分歧；认为好斗无益于伊朗人民，使伊朗远离极端主义。
从最近的两次总统选举，可以反观伊朗的民主体制。伊斯兰宗教的神权体系在伊朗有至高无上的统治地位，名义上作为国家元首、政府首脑的总统成了一个非常微妙的角色。作为民主选举的总统拥有伊朗的最高行政权，但实际上事无巨细都要按照最高领袖的意志行事。这种体制导致神权凌驾于民主之上，弱化了民主与共和的因素，总统只能是“有限作为”。虽然最高领袖对所有重大决策拥有最终决定权，但其权威也受到了挑战，如2009年的大选。近年来，行政机关和议会之间的相互钳制也愈发凸显。所以，伊朗民主模式是伊斯兰传统与现代因素的有机结合，是当今政治的一个奇观。这是一种有弹性的体制，但这种弹性的伸缩度依赖于最高领袖，在某种程度上，国家的命运系于被神化的个人的安危与意志。因此，伊朗的未来充满了诸多的不确定性。
但是，这种政治体制还是行之有效的。它既实现了国家伊斯兰化和教士治国的方略，又为人民表达政治诉求提供了载体。尽管可供选择的范围受到限制，但民众毕竟可以在政治理念不同的候选人当中进行挑选，从而使伊朗的政治大方向与民众主流意见保持一致。当民众渴望变革和开放时，选出了像哈塔米那样的改革派领导人；当民众需要安全和公平时，像内贾德这样的“政坛黑马”就能赢得大选。
政教合一的神权政体、宗教领袖的绝对权威、宗教与民主争论的此起彼伏、政治权力的激烈斗争、现代性与民族性的对抗冲撞等，决定了伊朗国家治理的独特性，也为世界各国治理现代化提供了有益的启示。
“国家治理现代化”这一词组可以拆分为两部分：“国家治理”是内容实体，各个国家因国情而异；“现代化”是手段方式，具有国际统一的标准要求。因而，国家治理现代化是国际性与民族性、一般性与特殊性的辩证统一，各个国家在这一进程中都要处理好这几对关系。回顾伊朗国家治理现代化的近百年历程，它肇始于立宪革命和白色革命，而现代化的深入推进必然导致人民对自由的向往与对专制的痛恨，可以说是现代化埋葬了君主王朝。而霍梅尼通过革命，用民族化纠正现代化中的西方化，从一个极端走向另一个极端。但是，伊斯兰化并未阻止现代化进程，却赋予现代化以强烈的民族化特色，形成一种独特的模式。
在政治现代化上，国际性与民族性有机糅合。议会总统选举制、三权分立体制、专家会议和监护委员会的集体负责制体现了伊朗国家治理中现代化的一面，是国际化的进步表现。而监护委员会对议会的监督权，最高领袖对立法、行政、司法三权的最后裁决权，则是伊朗传统文化的民族特色。特别是霍梅尼时期的政治伊斯兰化，强行中断了巴列维王朝的西化之旅，民族化过程渗透着教士掌权的狂热。这种体制设计说明伊朗的民主制是有限的、伊斯兰式的、神权压抑下的民主共和制。
在经济现代化上，国际性代替民族性。伊朗自实施国民经济和社会发展规划以来，经济发展思路的转变轨迹是从政府控制经济过渡为市场调节经济，从内向型经济过渡为外向型经济，从推行国有化过渡为推行私有化，最终汇入市场经济的国际洪流。即使在经济领域伊斯兰化的过程中，属于伊斯兰教条的东西也在逐渐减少，而符合伊朗国情民意的现代化的内容在增多，其发展经济的战略方针与大多数发展中国家如出一辙，即坚定不移地推进国民经济的工业化、专业化、商业化及科技现代化。
在文化现代化上，民族性超过国际性。由于巴列维王朝放任自流的西方化政策，伊朗打上了文化殖民主义的烙印，人们崇洋媚外，社会物欲横流，青年人深受其害。穆斯林教士对此痛心疾首，决心用伊斯兰道德规范净化社会风气。这是用民族化来纠正现代化中盲目西方化的弊端，让现代性与传统性相互适应。一是发扬光大伊斯兰教义中符合现代性的东西；二是重新解释什叶派教义中的旧概念以适应现代性。但在文化生活的伊斯兰化过程中，曾出现过极端民族化的倾向，这是在现代化中力图保持民族自信自强的普遍心态。
总之，伊朗国家治理现代化是带有强烈的伊斯兰民族主义色彩的混合型模式，是传统性与现代化、民族化与国际化、宗教与政治的有机结合。然而，这种混合模式决定了伊朗国家治理现代化道路上的反复性。这种不稳定性将是伊斯兰世界在现代化进程中寻求宗教与政治的契合点、建立自身民主政治的有益尝试。
民主化进程应是一个公共理性选择的过程，不宜过多掺杂军事、宗教、外国干涉势力等因素。否则，极易发生披着民主的外衣行专制之实。以西方树立的东南亚民主样板——泰国式民主为例，过去80年发生19次军事政变，已经让民众从“习以为常”变得失望冷漠，所谓的民主已蜕变为“皇帝的新装”。反面的案例还有乌克兰、埃及等。所以，民主的推行需要循序渐进，不能以牺牲稳定与发展为代价。而政治系统的平稳运行在客观上又需要有权威的领导，尤其在发展中国家。但是，任何无限制的权威必然走向独裁。于是，一种适度性权威就成为民主化平稳推进的必然要求。
伊朗的现代化历程表明，适度权威对民主化进程是至关重要的。伊朗位于长期动荡的中东地区，客观上要求一个强有力的权力中心，因为民主化难以在政权软弱无力的条件下实行。这意味着“适度权威”成为民主实验的基本保障。尤其在中东国家，权威政权并没有完全过时，在维持社会的稳定与发展中仍起着举足轻重的作用，是中东国家治理现代化的一个必经阶段。但是，这种权威应该与理性相联系。一些权威主义国家自上而下进行有限的民主改革，逐步削弱绝对性权威，增强适度性权威，是一种可供选择的现实方案。在现代化转型过程中，权威领袖固然重要，但并不意味着国家命运可寄托于领袖个人。伊朗的宗教领袖掌握军队、重大人事任免权和经济命脉，权力之大不下于君王。一旦哈梅内伊去世，伊朗的动荡不难预见。
另外，稳定与权威的一方应该善待来自民间的民主化力量。纵观世界的民主化历史，来自社会和民间的民主需求既是激化社会矛盾、造成社会不稳定的因素，更是推动社会发展的动力源泉。从伊朗的立宪革命，再到伊斯兰革命，知识分子引导的民间力量始终走在时代的前面，甚至大于政府自上而下的改革努力。尤其在哈塔米执政时期，知识分子与改革当局的合作及动员民众参与，对国家治理现代化产生了积极作用。然而，以学生为主体的激进力量值得警惕，亟须引导。因为他们并不代表理性，一般主张民主自由、反对权威保守，也不满现有改革，极易被其他政治势力利用，对社会稳定产生消极影响，如1999年伊朗大学生暴乱引发了新的政治危机。
由权威主导的现代化进程，其速度、方式、走向往往受到领导人意志的干扰。领导者在制定政策时或出于政治的考虑，强力推行不切实际的政策；或者急于求成，制定一些违背经济规律的政策。比如，内贾德注重社会公平，为推行有利于穷人的金融政策，曾在一年内换了4任中央银行行长，因为这些行长无法执行内贾德提出的政策——要求银行向穷人、小企业发放贷款的利率低于存款利率。他主政伊朗十年，主张民粹主义的经济政策，长期实行物价补贴，导致物价上涨，通货膨胀在300%以上。虽然普通民众，特别是穷人的收入得到相应的增长，但生活水平并没有提高。霍梅尼推行的国有化措施主张发展独立、公平、平等的民族经济，虽具有伊斯兰文化传统上的合理性，但经济的空想性暴露无遗。
这是多数发展中国家常见的弊病。政治的需求超越经济发展的规律，个人的主观愿望违背客观规律。因此，政治领袖需要具有超常的智慧，能够压抑个体内心的冲动，按照经济规律办事。同时，制度的监控、权力的制衡也不可或缺，譬如在内贾德执政后期，经济方面的政策比较服从经济规律，这和议会、媒体的批评质疑不无关系。
值得指出的是，经济改革虽具有相对独立性，但不能完全孤立于政治改革，尤其在政教合一的国度，宗教因素不仅渗透在政治领域，还全面侵入经济领域。比如，在拉夫桑贾尼时期，虽以经济重建为首要目标，但仍然是通过加强中央集权的方式来调控经济。因此，减少宗教对经济领域的干预，可以增加政治改革的自由度。反过来，经济改革的迫切性也为政治改革提供有利契机，但须慎防经济改革以一种静悄悄的方式变更政治的成分。
有学者认为，人类组织管理的三大方法为：官僚体系、市场和意识形态。三者各有利弊，需要用互补的方式克服各自的天敌——政府失灵、市场失灵和意识形态失灵。任何国家治理都有一种思想纲领的指引，从而形成官方的意识形态。意识形态是一种政治控制群体意识、居于金字塔顶端的治理手段，这种思想的指导和引领对于国家治理是不可或缺的。如霍梅尼从民族信仰及伊斯兰经济伦理出发，推演出符合伊朗国情的政治经济学思想，创造性地解释了国家治理现代化过程中国家与市场、国有经济和私营经济、工人和资本家、农民和地主等关系，为正确处理伊朗民族性和现代性的矛盾提供思想指导。然而，权力斗争往往假借其名而展开殊死搏斗，尤其处在改革转型、利益重新分配的国度。在民主制下，政治领导人都有不同的政策主张，贴上各种政治标签，冠以所谓的“改革派”或者“保守派”称号，引发政治路线之争，进而演变为派系之争。尤其值得警惕的是执政党内部的分化瓦解，形成党内之党。如后霍梅尼时代，国内的权力斗争越演越烈，正是执政党的内部争斗升级为政治斗争使然。
这里所说的“超越”，首先是理性看待意识形态在国家治理中的功用，转变“政见不同者不相与谋”的观念，摒弃据此来区分敌我的唯意识形态论，从而避免国家利器沦为政治斗争的工具。因为一者，口号标签是会变的，政治派别不断分化组合，昔日的改革派可能是明天的保守派；二者，即使隶属不同党派，也不乏政见相同者；三者，时势变迁，政治主张在逐渐更新，此时的保守派已不再是原有意义上的保守派了。20多年前，哈梅内伊和拉夫桑贾尼把教条主义“激进分子”赶出伊朗政坛，被人们赞扬为温和派和实用主义者。而今天，大体上还是这些激进分子，却已经变成了重要的“温和派人士”和“改革派人士”，而拉夫桑贾尼，特别是哈梅内伊，则变成了“强硬派人士”。至此，伊朗的政治斗争已经意识形态化、代际化，甚至是个人化了，超越了实用主义的观念，致使改革举步维艰。
其次，过度拔高意识形态的引领作用，必然压制政治的自主性特征，将政治置于意识形态的奴役之下。这必然是一个全民狂热的国度，领袖全面控制国民的思想，以群众运动、输出革命为使命。比如伊斯兰革命初期出现的“革命原教旨主义”，对内围绕意识形态的权力斗争，浪费了国家资源；对外高唱输出伊斯兰革命导致国际制裁，减缓了国家治理现代化的步伐。
再次，意识形态一旦与宗教、神权、个人崇拜相结合，似乎就无所不能，没有边界。它全面干预国家的政治经济，全方位侵扰个人的文化生活，尤其在宗教长期支配着人们的思想意识、价值取向、生活方式的国度。譬如伊朗将沙里亚视为至高无上的“神之法”，国家与个人生活的方方面面，从政治、经济、犯罪到婚姻、两性关系、饮食斋戒等，均依据沙里亚制定。
最后，在国与国的关系上，意识形态不能取代国家利益。因为与委内瑞拉已故总统查韦斯的政治理念相同，都坚持倾向穷人的施政理念，所以内贾德政府非常看重同委内瑞拉的关系。这其实是外交上的唯意识形态论，无甚裨益。
现代化发源于西方，成熟于西方，所以西方的一些制度及做法是现代化的共同选择，是现代化建设的国际性和共性的体现。在文化的现代化过程中，人们往往因袭经济现代化的建设思维，国家主导全面否定传统文化，照搬西方文化；或者视其为无足轻重，任其自生自灭；或者以民族化固步自封，抗拒一切外来文化。这几种极端的做法都是文化现代化建设常见的弊病。
巴列维王朝摒弃本国的文化传统，罔顾传统和国情，全盘西化，导致宗教势力的复辟。这反映了第三世界国家急于追随西方的物质文明，忽视了精神世界的建构，终致丧失民意基础的通病。霍梅尼认识到这一点，发动“伊斯兰革命”，意在从自身文化传统中寻找本民族的价值观，用伊斯兰宗教信仰来塑造民族之魂，为国民找到了现代化过程中曾一度丢失的拜垫。哈梅内伊更是崇尚简朴，居于闹市，与普通居民为邻，为伊朗人民留下了宝贵的精神遗产。个人崇拜不应提倡，但精神领袖却弥足珍贵，尤其在这个文化更替、激烈碰撞的时代，是迷路人的现实信仰和导航灯。
有学者认为，国家治理体系可以体现为制度体系主导、行动体系和价值体系与之匹配的三位一体系统，其中价值体系指国家治理的主导意识形态和核心价值体系，包括治理文化、公共伦理和社会心理。可见，文化在国家治理的价值体系中占据重要位置。但文化建设不应是到处筑墙封锁以严防西方文化的侵蚀，因为结果往往是防不胜防。霍梅尼启动的伊斯兰革命持续将近半个世纪，禁止所有西方流行音乐，甚至设立“道德警察”到处巡逻，管控之严无以复加——伊朗是除沙特阿拉伯以外唯一一个法律强制规定女性在公众场合必须佩戴头巾的国家。但现今实际执行力度已大打折扣。饭店永远只播放伊朗传统音乐，但关起门来又是另一回事。据报道，德黑兰一处把美国国旗印成骷髅的街头标语，上边用波斯文字写着：“我们向真主起誓，我们反对霸权”，标语下是一个穿着耐克、拿着苹果手机的伊朗小伙子。这样的矛盾在伊朗处处可见，令人深思。如果说头巾是一个地方保守程度的温度计，那么人才流失则是国民认同感的风向标。根据国际货币基金组织的报告，伊朗是全世界人才外流最严重的国家之一。相比而言，哈塔米放松文化管制、倡导“文明间对话”则是一种对待文化现代化的理性思维。
文化的侵蚀是无孔不入、不着痕迹的。文化的民族化包含着热爱民族文化、维护民族自尊的合理性。如果一个国家的文化传统根深蒂固，改革则需从思想解放开始，以文化的现代化逐步化解本民族的偏见和保守。只是这种以文化现代化先行的改革策略应是一个长期的循序渐进的过程。现代国家治理必须具有文化自信，有能力弘扬本土传统文化，筑起反文化侵略的藩篱，做文化的捍卫者。否则，在学习发达国家的制度技术时，传统文化的内核已经被和平演变，国民蜕变为西人!若此，则将重演治理现代化在扩大社会动员上取得成功的同时埋葬改革派自己的悲剧！
