一、美欧对伊朗SWIFT制裁及其影响

自1979年“人质危机”起，美国对伊朗的制裁便以“核扩散威胁”与“意识形态对立”为名逐步升级，但单边制裁因缺乏国际协同而效果受限。2012年，欧盟联合美国将SWIFT断连作为“金融核打击”的关键手段，标志着金融制裁从单边向多边化转型。本节重点剖析这一制裁的实施路径：美欧通过冻结伊朗央行资产、切断其与SWIFT系统联系，迫使伊朗金融体系陷入孤立状态，最终促使其签署《联合全面行动计划》（Joint Comprehensive Plan of Action，以下简称《伊朗核协议》）。然而，特朗普政府2018年单边退出协议并重启制裁，暴露出国际多边机制的脆弱性。伊朗案例揭示了SWIFT制裁的双重效应：短期内对目标国经济造成重创，但长期可能加速国际支付体系碎片化，推动替代性金融网络的崛起。

（一）美欧对伊朗实施SWIFT制裁的背景及法律依据

美国与伊朗的对立关系由来已久，既有地缘政治与能源资源的考量，也有不同意识形态与政体冲突的因素。伊朗石油和天然气资源极为丰富，其石油储量居世界第四，天然气储量居世界第二，能源出口长期支撑其国家财政收入。从地缘政治维度审视，伊朗处于欧亚大陆能源走廊的核心枢纽位置：其实际控制的霍尔木兹海峡承担全球35%以上石油的海运通量，南向掌控波斯湾—阿曼湾海上通道，东西双向辐射欧亚大陆板块。美国对伊朗实施的一系列经济与能源制裁，既可以削弱伊朗在中东的影响力，又服务于美国维系并主导全球能源定价机制的战略目标。2002年，伊朗中部纳坦兹铀浓缩设施首次曝光，被认为存在向武器级浓缩铀转化的可能，引发国际原子能机构（International Atomic Energy Agency，IAEA）及西方国家对其核计划合法性的质疑。美国及其盟友认为，伊朗所宣称的维护和平与其加速的铀浓缩活动相悖，并将“伊朗核危机”置于外交谈判与经济制裁的双重压力之下。

2007年，美国根据第13382号及第13224号反扩散和反恐行政令，将伊朗多家银行及其全球分支机构列入制裁名单，冻结这些金融机构资产并禁止美国实体与之交易。随后，联合国安理会于2010年6月9日通过第1929号决议，除禁止核与导弹领域的投资、材料及活动外，还要求各国终止可能涉及伊朗核扩散的金融服务。2010年7月1日，美国《2010年伊朗全面制裁、问责与撤资法》（Comprehensive Iran Sanctions，Accountability，and Divestment Act of 2010）正式生效，对伊朗实施全面制裁。该法案不仅提高了违反制裁的刑事处罚力度，还制定了多项附加惩罚措施。2012年，美国对伊朗制裁再度升级。美国《减少伊朗核威胁和保障叙利亚人权法》（Iran Threat Reduction and Syria Human Rights Act of 2012）第220条规定，美国财政部部长在法案生效后60天内应向国会提交报告，说明其为终止向伊朗央行及受制裁金融机构提供专业化金融报文传送服务（SWIFT系统服务）所作出的努力；若在法案生效90天后相关服务仍未终止，总统可对继续提供该服务的实体及其负责人实施制裁。

与此同时，欧盟自2008年起陆续发布数轮制裁法规，对伊朗银行、能源、保险和运输公司实施资产冻结与贸易禁令，以配合联合国决议并填补美国制裁的空白。2012年3月15日，欧盟理事会通过第2012/152/CFSP号决定，禁止SWIFT继续向受欧盟制裁的伊朗银行提供专门的金融报文服务。为了实质性遏制伊朗核计划，2015年7月14日，美、英、法、俄、中、德六国与伊朗共同签署《伊朗核协议》。该协议旨在以有限度放宽对伊制裁，换取伊朗收敛其核活动，其内容包括解除部分对伊制裁，如欧盟针对伊朗银行实施的核相关金融报文限制。伊朗作为缔约方需承担为期25年的强制性国际监测义务，当伊朗分阶段削减核活动规模后，能源、金融及贸易等限制措施将同步终止。2015年10月18日，欧盟理事会通过实施条例，规定在IAEA确认伊朗履行核协议义务后，相关金融制裁即被解除。SWIFT随后允许被移出制裁名单的伊朗银行重新接入其系统，并完成合规检查。

然而，2018年5月，特朗普政府以单边主义法律实践否定《伊朗核协议》的战略意义，主张协议框架存在“致命性制度漏洞”并启动退出机制，引发国际社会对条约义务约束效力的法理争议。特朗普宣布将对伊朗进行制裁之后，美国曾多次表示SWIFT应停止向伊朗金融机构提供服务，否则其将会受到美国制裁。尽管欧盟仍受协议约束未要求断连，SWIFT仍在6个月宽限期后以“为了更广泛的全球金融体系的稳定和完整性并基于对经济形势的评估”为由，切断了伊朗银行对SWIFT的访问。美元及其配套支付系统本应是相对中立且必不可少的全球公共产品，但美国政府利用自身对美元清算网络的控制，将其转化为对联合国其他成员国实施经济胁迫的强大工具，这种做法实质上是一种侵略性的治外法权（extraterritoriality）实践，即通过切断目标国对美元基础设施的访问权，将其排除在国际金融体系之外，从而达到政治和经济目标。

（二）SWIFT制裁对伊朗的影响

伊朗SWIFT制裁案例是国际法、地缘政治与金融权力交织的缩影，其发展脉络揭示了现代国际制裁机制的复杂性及其背后的结构性矛盾。从2012年SWIFT断连的“金融核打击”，到2018年美国单边毁约后的二次SWIFT制裁，都对伊朗国内经济和政治造成巨大压力。

首先，SWIFT制裁对伊朗宏观经济带来重创。SWIFT虽不直接清算资金，但作为全球主要的跨境支付报文传输网络，连接超过1.1万家金融机构并覆盖200多个国家和地区，在国际银行间支付体系中具有核心枢纽地位，其断连效果等同于将伊朗排除于国际银行体系之外，导致境外买方难以通过国际银行体系向伊朗相关金融机构支付石油款项。2012年，伊朗石油出口收入降幅超过50%，经常账户盈余占GDP比重从2011年的11%降至6.6%。2018年第二次SWIFT制裁后，伊朗外汇储备从2018年的1225亿美元下降至2020年的124亿美元。这一切显示SWIFT制裁的“中立性表象”掩盖了其事实上的经济胁迫功能，在不使用武力的条件下达到了准封锁效果。

其次，SWIFT制裁严重影响了伊朗民众的日常生活与基本人权保障。伊朗民众日常所需的食、药品与医疗器械大多依赖进口，而进口支付路径依赖外币清算银行的报文发送能力。在SWIFT断连后，这类支付操作难以执行，导致原定供应的罕见病药物因无法获取支付担保而延迟甚至终止供货。作为《联合国宪章》下的核心国际人权文件之一，《经济、社会与文化权利国际公约》（International Covenant on Economic，Social and Cultural Rights，ICESCR）第12条规定：“本盟约缔约国确认人人有权享受可能达到之最高标准之身体与精神健康。”而根据经济、社会及文化权利委员《第14号一般性意见：享有能达到的最高健康标准的权利》（General Comment No.14:The Right to the Highest Attainable Standard of Health）对上述第12条的阐释，这种健康权和医疗权的保障必须具“可获得性”“非歧视性”“经济可及性”。SWIFT制裁所造成的医疗供应链运行的阻碍甚至断连，违背了上述国家义务，并构成对发展中国家最基本生活保障义务的系统性侵害。

最后，SWIFT制裁不仅促使伊朗反思美元主导的支付体系并寻求替代路径，也促使部分欧洲国家正视过度依赖SWIFT系统的结构性风险，进而加速自身替代性支付机制的构建。在美国退《伊朗核协议》后，欧洲签署国仍坚持该协议有效，美欧在此问题上存在分歧。为了减轻欧洲实体对美元清算系统和SWIFT的依赖，德、法、英三国于2019年设立贸易互换支持工具（The Instrument in Support of Trade Exchanges，INSTEX），旨在为伊朗提供一个绕开美元体系的贸易结算机制，初衷是保障伊朗获取药品等人道物资。该工具通过设立欧盟内部支付账户，再由伊朗设立对应账户，以此实现账面相互抵消。然而，由于欧盟企业因担心遭受美国次级制裁而拒绝参与，INSTEX自成立1年后才完成第一笔交易。直到2023年3月，INSTEX董事会决定清算该公司，机制停止运营。因此，即便是非制裁方国家也难以在金融基础设施上维持“中立”运行，私人金融部门甚至追求“过度合规”以避免制裁风险，最终导致制度创新被市场结构所掣肘。INSTEX虽一度被欧盟宣传为和平合法贸易的象征，但对缓解SWIFT制裁冲击的作用收效甚微。

总之，伊朗案例暴露了SWIFT制裁作为国际货币权力的制度性工具的本质。这一制裁不仅重创伊朗经济，其断连效应对普通民众的基本权利也构成系统性侵害。INSTEX的失败更揭示了系统性困境：即便存在由政治意愿推动的替代机制，但基于伊朗货币里亚尔在国际货币体系的边缘性地位，也难以突破美元主导的全球货币权力结构。欧洲金融机构的“过度合规”表明，私营部门在霸权货币的影响下被迫自我审查，小多边主义的努力尝试最终被金融市场的结构性依附所消解。这一现象揭示了当代国际金融体系中的结构性矛盾：以中立性自我标榜的跨境支付基础设施，在国家货币权力的竞争中往往难以维持其实质上的中立地位。

二、俄乌冲突下美欧对俄罗斯SWIFT制裁及其影响

本节聚焦2022年俄乌冲突爆发后，美欧对俄罗斯实施“极限制裁”下的SWIFT制裁。与2014年克里米亚事件后仅以SWIFT断连为威慑不同，此次制裁首次实质性剔除七家俄罗斯主要银行，虽保留能源支付通道，但仍对俄罗斯经济造成系统性冲击。通过俄罗斯案例，本节进一步验证SWIFT作为“非对称金融制裁武器”的复杂性。

（一）美欧对俄罗斯实施SWIFT制裁的背景及法律依据

苏联解体后，处于“心脏地带”中心位置的乌克兰因连通欧亚的枢纽地位，成为欧亚大陆地缘政治博弈中的“支轴国家”。因此，乌克兰的阵营选择会影响美俄之间的权力平衡。2014年2月，乌克兰政局突变，亲欧盟派示威迫使总统亚努科维奇下台；随后，俄罗斯在克里米亚半岛部署军队，克里米亚当局通过公投宣布将该地区并入俄罗斯联邦，由此引发欧美国家谴责并启动制裁程序。2014年7月29日，美国财政部海外资产控制办公室（Office of Foreign Assets Control，OFAC）依据第13662号行政命令启动对俄“部门性制裁”，将莫斯科银行（Bank of Moscow）、俄罗斯农业银行（Russian Agricultural Bank）和俄罗斯外贸银行（VTB Bank）列入部门制裁清单，禁止“美国人”（US Persons）与这三家银行或其持股50%以上的实体进行期限超过90天的新债务或新权益交易。同年9月18日，欧洲议会通过《关于乌克兰局势和欧盟—俄罗斯关系现状的决议》，提议将俄罗斯排除出SWIFT系统。SWIFT声明反对并回应：“根据《欧盟基本权利宪章》所确立的基本原则，决议中单独针对SWIFT的做法，已构成对SWIFT企业经营权与财产权等基本权利的过度干预，同时形成歧视性差别待遇……我们始终坚持作为全球金融业中立服务提供者的使命定位，现行制裁措施不影响对俄罗斯实体提供的金融报文服务。”总之，尽管欧盟条例提供了断连SWIFT的法律依据，但考虑到能源安全和金融稳定，欧盟并未立即断连SWIFT，而是在后续修订中保留“必要时可采取”之表述。

此后数年间，SWIFT制裁成为美欧对俄威慑的周期性议题。直至2022年俄乌冲突爆发，西方才首次实质性将部分俄罗斯银行移出SWIFT系统。美国、英国、加拿大及欧盟主要成员国于2022年2月26日发布《关于进一步限制性经济措施的联合声明》（Joint Statement on Further Restrictive Economic Measures），宣布将部分俄罗斯银行逐出SWIFT系统，将SWIFT断连定性为“对侵略行为的非武力反制”。同时，这些国家承诺将采取限制性措施，防止俄罗斯中央银行动用其国际储备规避制裁的影响。2022年3月1日，欧盟理事会通过第2022/345号条例，要求SWIFT于同年3月12日终止七家指定俄罗斯银行及其附属机构的金融报文交换接入权限，标志着这一国际金融基础设施首次被系统性转化为地缘政治政策工具。

然而，在作出上述声明前，欧盟内部存在激烈分歧。欧盟依据《欧洲联盟运行条约》（Treaty on the Functioning of the European Union，TFEU）第215条实施制裁时，需协调成员国主权让渡与利益分歧。德国认为SWIFT制裁实质性违反TFEU第215条关于“限制性措施需避免对第三国正当经济活动造成过度妨碍”之要求，更可能因切断俄罗斯能源支付渠道而引发《能源宪章条约》（Energy Charter Treaty，ECT）第10条“投资保护义务”项下的法律争议，进而威胁欧盟能源供应安全体系的稳定性。2022年6月3日，欧盟理事会通过第2022/879号条例，进一步扩大对俄金融制裁范围，将俄罗斯联邦储蓄银行（Sberbank）、莫斯科信贷银行（Credit Bank of Moscow）和俄罗斯农业银行纳入SWIFT禁令范围，该措施自2022年6月14日起实施。至此，除少数负责俄欧能源交易的银行外，俄罗斯几乎所有能够提供跨境支付服务的银行均已被SWIFT系统除名。

（二）SWIFT制裁对俄罗斯的影响

禁止使用SWIFT系统对俄罗斯经济构成多重直接冲击。该制裁措施通过技术阻断和金融孤立机制，在短期内就对俄罗斯跨境经济活动产生了系统性的破坏效应。

一方面，SWIFT禁令使受制裁银行无法执行跨境支付、履行国际债务、收取出口款项或获取进口信贷，导致俄罗斯参与国际贸易的核心金融通道瘫痪。金融冲击也呈现立竿见影的金融市场反应。在2022年2月28日俄罗斯央行外汇储备被冻结与SWIFT制裁叠加作用下，卢布汇率单日暴跌30%，迫使央行紧急将基准利率从8.5%上调至20%以稳定币值。外资银行在合规与制裁风险压力下显著收缩与俄罗斯金融机构的代理行关系，跨境美元清算渠道受阻，导致俄罗斯银行体系面临明显的外币流动性紧张。为稳定金融体系，俄罗斯央行采取了包括资本管制、强制出口结汇以及提高政策利率等一揽子措施，但相关政策在缓解短期风险的同时，也对市场流动性产生了收缩效应。外资加速撤离导致股市流动性枯竭，俄罗斯央行不得不暂停交易48小时，并禁止非居民投资者抛售证券。由于国际清算通道被切断，持有俄罗斯债券的外国机构面临较大的违约风险敞口，标普、穆迪等评级机构将俄主权信用评级下调至垃圾级，进一步推高其国际融资成本。

另一方面，随着结构性风险加速累积，能源供应链断裂风险可能妨碍ECT第7条跨境运输义务的履行，欧洲能源安全法律框架面临制度性挑战。ECT覆盖欧亚50多个国家，旨在保护外国投资、提供争议解决机制及规范能源跨境运输。根据ECT第7条，缔约方需确保跨境能源运输的“非歧视”“连续性”，但断连SWIFT使这一义务面临根本性困境。俄罗斯要求以卢布结算天然气款，而欧盟企业因制裁无法通过SWIFT系统完成支付，导致双方陷入“支付悖论”——欧盟企业若继续进口能源则违反制裁，若停止进口则违反ECT第7条的运输义务。这种矛盾迫使欧盟于2022年6月通过第2022/879号条例修订第833/2014号条例，其中规定，为直接或间接购买、进口或运输俄罗斯天然气进入欧盟而严格必要的交易，不适用相关金融制裁禁止。另外，欧盟于2022年4月发布的制裁解释性指南（Sanctions FAQs）进一步说明，欧盟企业可以通过俄罗斯天然气工业银行（Gazprombank）以欧元或美元付款，只要其明确声明付款义务在外币支付完成时即已履行，而不以卢布兑换完成作为合同履行条件。此种安排实际上形成了欧盟在能源安全与对俄制裁之间的一种法律协调机制。通过将支付流程限定于未受SWIFT切断的Gazprombank并设置资金用途监控机制，法案在形式上维持了对俄制裁框架，同时保障ECT第7条能源运输义务的履行，避免因全面断供而触发国际仲裁索赔。

然而，上述“卢布结算豁免条款”可能与美国《以制裁反击美国敌人法案》（Countering America’s Adversaries Through Sanctions Act，CAATSA）的域外管辖产生冲突。根据CAATSA第228条，若外国金融机构“实质性违反”（materially violate）美国对俄制裁措施，可能面临美国的次级制裁，包括被列入制裁名单、被排除出美国金融体系等。这一规定旨在通过经济压力迫使非美国实体遵守美国的制裁政策。欧盟企业通过卢布账户支付天然气款项时，因资金最终需经俄罗斯央行进行货币兑换，可能被视为“重大交易”而触发CAATSA制裁。尽管欧盟可通过《免受第三国立法及由此产生行动之域外适用影响的保护法案》（EC Regulation No 2271/96，以下简称《欧盟阻断条例》）抵制外国制裁的域外适用，但其实际效力受限。例如，“Bank Melli Iran v. Telekom Deutschland GmbH案”中，欧洲法院裁定，成员国法院不得直接否认第三国制裁的司法效力。这意味着即使这些制裁与《欧盟阻断条例》相冲突，成员国法院也无权直接否定美国法院判决或制裁令的法律效力。这使得欧洲能源企业可能陷入“合规悖论”——遵守欧盟“卢布结算豁免条款”可能面临美国次级制裁风险，而遵从美国制裁又将面临ECT项下的仲裁索赔。这一困境凸显出现行国际法律秩序在应对大国经济博弈时的制度性缺陷，其深层根源在于国际法体系的碎片化与管辖权竞争。这一实践不仅强化了货币权力工具化、武器化的趋势，更深刻警示了国际社会对过度依赖单一中心化支付基础设施的潜在风险，进而加速了全球支付体系多极化与替代性机制探索的进程。

三、国际货币权力视角下伊俄SWIFT制裁案例启示

从国际货币权力的角度分析，美欧对伊朗与俄罗斯实施SWIFT制裁，展现出典型的非对称性制裁结构，正是“武器化相互依赖”理论在国际金融领域的现实投射。在当代国际金融体系中，SWIFT系统与美元结算网络构成全球跨境支付的关键基础设施，美国及其主要盟友对SWIFT系统的制度性掌控，构成了“结构性货币权力”（structural monetary power）的核心来源。伊朗和俄罗斯的案例分别体现了两种不同层级的权力应用策略，两案例在制裁强度、法律路径及系统性反噬层面呈现显著差异，折射出美元霸权的非对称性结构与地缘经济约束的交互作用。

（一）“武器化相互依赖”理论在SWIFT制裁中的应用

“现实主义”（Realism）是国际关系学中一个强调国家间竞争与冲突的学派，其核心假设包括国际体系的无政府状态、国家是主要行为体、国家追求权力以确保生存，即国家会权衡成本与收益以制定战略。冷战结束后，现实主义内部出现了关于国家行为动机与安全范式的分歧，由此演化出防御性现实主义（Defensive Realism）与进攻性现实主义（Offensive Realism）两大分支。防御性现实主义强调国家作为“安全最大化者”在不确定他国意图的环境下，通过适度的军备和联盟策略以化解安全困境。相反，进攻性现实主义更强调权力积累的积极性和国家行为的修正主义倾向，认为国家会利用一切机会削弱竞争对手以强化自身地位；为了最大化相对权力、建立区域乃至全球霸，进攻性现实主义国家往往会不惜采取积极扩张的策略，其核心命题是“权力最大化者”而非单纯的“安全最大化者”。

“武器化相互依赖”理论是进攻性现实主义理论的最新发展。该理论指出，在全球化深度发展的当代社会，掌握关键网络节点的国家能够获得特殊的战略优势。处于国际交往网络核心位置的行为体，凭借其对贸易通道、金融结算系统和信息基础设施的控制权，可以将这种结构性优势转化为战略工具。通过限制他国接入全球性网络资源或获取关键数据，主导国家能够利用网络架构固有的非对称特性，对处于相对边缘位置的国家实施有效干预。这种权力运作机制本质上是通过重构网络接入权限来实现地缘政治目标，体现了数字时代新型权力形态的特征。20世纪末至21纪初，经济全球化促使主权国家基于效率本位原则，全面参与西方主导的国际经济分工体制，由此催生的跨国互联架构持续扩展并深度嵌入各领域，为当代霸权体系奠定结构性基础。该全球性网络的形成遵循规模效能法则：系统运行效率及正向外部效应随参与主体数量递增而提升。网络架构的核心特征体现为节点与连接的权能配置模式——特定主体连接密度的提升，直接强化其他主体对它的非对称依赖程度，并推动系统向中心化演进。节点中心性作为核心法律指标，既界定了行为体间的规范权力位阶，亦决定了各行为体在体系内所拥有的制度性地位。具有高度中心性的枢纽节点通过密集的连接实现资源的高效分配，进而诱发体系演化中的制度性依附倾向：新兴法律主体优先与枢纽节点建立规范性联结。此机制持续深化节点间的结构性权力失衡，最终导致中心化网络架构呈现自我巩固的内生制度演进。

在全球化背景下，大量跨国网络基础设施最初是由市场主体基于效率考量自发构建的，而非政府战略规划的产物。当特定国家在网络结构中占据关键枢纽位置时，它们便获得了潜在的战略杠杆和网络结构性权力。这种结构性权力的法律实质显现在两个维度——枢纽节点依托规范联结形成“全景监控效应”（panopticon effect），实现战略情报获取、稀缺资源积累及竞争行为监察的三维优势；而边缘主体的效率增益始终以制度性依附为对价，致使枢纽节点通过“扼流闸阀效应”（chokepoint effect）垄断资源分配决策权。“全景监控效应”描述了核心国家通过地缘优势和技术手段获取他国信息流动数据的能力。这种监控主要通过两种途径实现：一是利用物理位置的便利进行直接信息采集；二是通过国内立法确立域外数据管辖权。这种机制显著提升了信息收集的效能和准确度，为外交谈判创造了不对称的信息优势。“扼流闸阀效应”则赋予核心国家调节网络接入权限的能力。当关键网络枢纽位于本国境内时，政府可通过立法直接实施管控；对于分布式的全球网络节点，则可通过政策协调、国际影响力等手段实现间接控制。这两种战略效应相辅相成，前者构成了网络权力运用的基础，后者则决定了实际操作的边界和强度。此种深度嵌入全球经济神经中枢的等级架构，已然成为霸权国家实施法律强制的制度化载体。

从“武器化相互依赖”视角来看，伊朗与俄罗斯在应对SWIFT制裁时展现出不同的依赖结构与反制能力，映射出国际货币权力博弈中的非对称性演变。伊朗案例中，SWIFT断连最早发生于2012年，标志着金融制裁从传统冻结资产、限制交易的方式，跃升为通过技术网络切断国际支付渠道的“金融核打击”模式。通过美欧施压，SWIFT以合规名义切断了近30家伊朗银行的报文接入权限，使伊朗成为事实上的“金融孤岛”。伊朗对SWIFT系统的依赖主要体现在其石油出口收入的结算与进口支付上，该结构性依赖被美欧成功转化为非对称性制裁的杠杆。这种依赖脆弱性源于全球货币等级秩序：伊朗作为非储备货币国，其石油美元结算通道成为经济命脉，节点控制权的剥夺直接引发其国际支付系统崩溃。相较而言，俄罗斯依托能源定价权与俄罗斯银行金融信息系统（Financial Messaging System of the Bank of Russia，以下简称“SPFS”）衍生的区域支付联盟，将自身从“绝对依赖者”转变为“局部体系构建者”，使制裁方被迫接受“选择性扼流”的妥协方案。这种权力嬗变印证了：相互依赖的不对称性决定行为体的脆弱性边界。伊朗的脆弱性源于有限的货币主权导致的“权力真空”，而俄罗斯通过“能源—货币”绑定建构，实现了从“国际货币体系依附者”向“次级节点提供者”的身份跃迁，找到了应对“非对称性”制裁的“对称性”路径，最终重塑了制裁博弈的权力均衡。

在“全景监控”与“扼流闸阀”双重效应下，美欧对伊朗与俄罗斯的SWIFT制裁呈现出从“全面孤立”到“选择性扼流”的策略分化，其差异根植于制裁国自身面临的能源依赖与体系稳定性约束。在“全景监控效应”层面，美国对伊朗的监控更为深入。依托美国《2012年国防授权法案》第1245条授权，财政部通过SWIFT美元交易数据追踪伊朗石油贸易链，精准实施次级制裁；而对俄监控因能源豁免存在盲区，俄央行得以通过未受制裁银行维持“隐蔽支付走廊”。在“扼流闸阀效应”方面，伊朗制裁凸显了“扼流闸阀效应”的极端化应用。2012年欧盟通过第2012/152/CFSP号决定，强制SWIFT切断所有受制裁伊朗银行的接入，形成全面金融孤立。此举直接导致伊朗石油出口从每日250万桶急降至150万桶，降幅超过40%，印证了“管道控制”理论的瞬时破坏力。相较之下，俄制裁则呈现“选择性扼流”特征：欧盟对俄SWIFT限制并非采取全面切断模式，而是根据能源依赖程度实施差异化金融隔离，切断十个俄罗斯主要银行的国际支付网络连接，同时保留能源结算所需金融通道，未将承担能源结算功能的俄罗斯天然气工业银行（Gazprombank）纳入SWIFT制裁名单。这种差异源于欧洲对俄能源的结构性依赖，进而迫使制裁国在“金融扼流”与能源安全之间妥协。德国、意大利等欧盟成员国对俄天然气依赖度超过40%，为避免能源支付通道断裂引发更广泛的市场恐慌，欧盟在制裁设计中保留了部分接口权限。这一妥协反映出货币权力的“自我约束”——结构性权力的行使不再是单向无代价的制裁，而是需在全球供应链、能源安全与系统稳定性之间寻求平衡。

（二）受制裁国家货币主权的制度性困境

“武器化相互依赖”理论的内核植根于国家间依赖结构的非对称性，此种失衡赋予特定主体更显著的制度影响力与规则制定权。当前秩序转型中，非对称经济依赖成为单边秩序干预的权力来源，并诱发国际体系最突出的冲突风险。在国际货币关系领域，利用货币依赖关系对其他国家进行金融制裁是国际货币权力运用的一种主要方式。在国际货币关系的框架之下，依赖通常通过创建正式的或非正式的货币区（如货币集团）来体现。而权力既可以来自货币区的内部，也可以来自货币区的外部。为了一致对外，货币区的创建可以提供一种经济隔离手段；同时，它也可以方便地进行资源的调动与协调。区内领导国能够在区内货币安排框架下，通过操纵资源与其他国家协同“惩罚”一个特定的国家。最严厉的“惩罚”就是威胁将其驱逐出去，以此获得所谓的“强制力”。

从国际货币权力的角度来看，伊朗货币里亚尔处于国际货币等级体系的底层或边缘地位。对伊朗而言，较高的油价和石油收入在增加政府收入的同时，也导致国内需求的扩张和通货膨胀率的上升。受国内居高不下的通货膨胀率、过剩的货币供应量和衰减的生产力影响，再加上经济制裁的冲击，里亚尔长期处于持续贬值状态。在美元主导的全球货币体系中，伊朗作为非储备货币国家，其经济高度依赖外汇获取渠道，特别是通过石油出口换取美元的能力。一旦其主要金融机构被排除于SWIFT系统之外，不仅意味着技术层面的通信中断，更重要的是对其获取外汇、结算美元的能力造成实质性削弱，从而引发国际支付能力枯竭与资本外逃双重危机。伊朗的遭遇表明，在以SWIFT、美元清算和国际金融合规标准为核心的货币秩序中，边缘国家一旦失去准入机制，便会面临全面的货币主权削弱与国际收支体系崩溃风险。此种结构性依附关系，揭示了所谓“国际货币中”在强权博弈面前的制度虚伪性。

相较于伊朗里亚尔的边缘化处境，俄罗斯卢布作为全球前十大贸易货币和能源输出国货币，其面临的SWIFT制裁呈现出更复杂的权力博弈图景。尽管美欧仅将俄罗斯部分银行剔除出SWIFT系统，但这种“选择性断连”已对卢布国际支付功能造成结构性损伤。这种制裁首先造成卢布跨境交易路径中断，迫使俄罗斯金融机构无法通过常规渠道进行美元或欧元结算。这不仅延缓交易，还增加交易摩擦成本，削弱交易流动性与可预期性。其次，卢布兑美元汇率出现显著贬值，由原先的1元兑84卢布迅速跌至105至120卢布区间，贬值幅度为25%至43%。这种货币权力的精准打击暴露出关键货币的特权地位：美元通过SWIFT网络的制度性垄断，既可保留俄罗斯能源贸易的必要通道，又能系统性削弱其货币主权。

不同于伊朗里亚尔，俄罗斯卢布体系展现出独特的韧性机制。俄罗斯通过“卢布结算令”重构能源定价权，强制要求“非友好国家”以卢布购买天然气。这一反制措施不仅使卢布汇率在制裁初期逆势升值30%，更创造了区域性货币锚定体系。这种“能源—货币”绑定策略实质上构建了SWIFT之外的价值转移体系。卢布危机折射出当代货币权力的二元悖论：SWIFT网络的强制性权力虽能截断边缘国家传统货币的国际流通渠道，但却难以完全压制具有系统重要性商品供给能力的主权货币。当美元霸权遭遇能源主权的刚性约束时，其“武器化相互依赖”的效能出现边际衰减。这种结构性裂隙预示着，全球货币体系正在从单极依附向“中心—次中心”多层架构演变，而卢布的区域货币权力重构，成为检验美元霸权韧性的关键压力测试场域。

（三）SWIFT的“中立性迷思”及制裁合规性争议

在制度设计与官方表述层面，SWIFT自诞生之初即被定位为一个“政治中立”的金融基础设施。作为一家根据比利时法律注册成立的全球合作社公司，其成员来自全球200多个司法辖区；其治理结构以成员制为基础，各成员银行和金融机构持有股份并参与决策。SWIFT 25名独立董事的提名过程“旨在反映SWIFT消息服务的全球使用情况，确保SWIFT的国际相关性和严格中立性”。SWIFT在其官网上发表了有关制裁的声明，以强调其“政治中立性”：“SWIFT服务旨在促进客户遵守制裁和其他法规，但SWIFT不会因为政治压力而单方面决定断开机构与其网络的连接……对任何国家或实体实施制裁的决定完全由相关政府主管部门及立法机构作出。根据比利时法律注册成立，SWIFT必须遵守比利时政府确认的相关欧盟法规。”在实操层面，SWIFT需严格遵循欧盟理事会等立法机构通过的制裁决议。《SWIFT公司规则》第3.5.2（d）项、（e）项将用户违反欧盟法律或司法裁决作为强制断连的要件，使欧盟政策指令通过法律转化成技术执行的直接依据。因此，尽管SWIFT在其官网声明中强调其“政治中立性”，但作为欧盟管辖的法人实体，其“政治中立性”承诺与《SWIFT公司规则》第3.5.2条的法律服从条款构成结构性矛盾，其实质上沦为欧盟单边制裁的工具载体。俄罗斯案例即印证该机制特性：欧盟第2022/345号条例触发SWIFT法律服从义务，进而由SWIFT管理层依据条例强制执行，形成“立法授权—企业实施”的跨国金融制裁范式。

如果说欧盟法构成了SWIFT制裁义务的直接法律基础，那么美国金融与制裁体系则在更深层次塑造了SWIFT运行的外部权力结构。尽管SWIFT适用欧盟法和比利时的公司治理框架，其运作却不可避免地受到美国金融体系的强大影响。美国通过《国际紧急经济权力法》（International Emergency Economic Powers Act，IEEPA）和OFAC制裁条例确立对美元交易的管辖权，再借助SWIFT治理架构将该权力外溢至全球，体现了“嵌入式治外法权”（embedded extraterritoriality）的操作模式。2001年“9·11”事件后，美国以维护国家安全及防范非法资金流动为法定事由，依托其全球政治霸权与金融体系支配地位，逐步掌控了SWIFT的治理主导权。该事件推动了联合国安理会制裁委员、金融行动特别工作组等新型国际机构的崛起，这些机构共同构建了监管资金流动的新型跨国法律秩序。它们致力于为促进商品、服务、资金、数据等全球要素流动的“监管基础设施”赋予合法性，通过强制银行资金流动数字化、透明化，便利银行遵循反洗钱、打击恐怖主义融资的跨国新规。这一数字化进程不仅依赖跨国架构，更深受美国国内法域外扩张的强力塑造。时任总统小布什根IEEPA启动“恐怖分子资金追踪计划”（Terrorist Finance Tracking Program，TFTP），赋予OFAC接调取SWIFT系统中“涉恐关联”金融交易数据的法定权限，实质上建立了美国对跨境支付信息的系统性监控能力。这意味着当特定实体被纳入美国制裁清单时，监管机构可凭借目标国别代码截取其全部国际收支数据，追溯资金流转路径，并通过SWIFT的强制性排除机制限制特定主体接入全球金融网络。美国财政部及司法部门将矛头指向涉及伊朗、俄罗斯等国的“问题银行”，并借助美元霸权、SWIFT将全球银行的私有金融交易置于美国监管视野之下，充分发挥“全景监控效应”，由此该体系被悄然转化为美国的金融战略优势。因此，SWIFT虽形式上受欧盟与比利时法管辖，但在美国次级制裁与美元霸权的结构性压力下被迫配合断连安排，集中暴露出全球金融基础设施在现实运作中不断“去中立化”的趋势。

上述制度实践不仅揭示了SWIFT在国际政治与权力结构中的实际定位，也引发了SWIFT制裁在国际法框架下的合规性争议。从WTO法的角度看，SWIFT制裁与《服务贸易总协定》（General Agreement on Trade in Services，GATS）项下金融服务条款之间存在潜在的规范冲突。SWIFT虽为名义上的私营金融基础设施，但其在跨境支付与结算中的事实性“准公共”地位，使得对特定银行的系统性排除在效果上构成对跨境金融服务提供的实质性限制，尤其可能影响GATS框架下的跨境服务模式（Mode 1）以及涉及境内商业存在的金融服务活动（Mode 3）。若相关成员国在其金融服务承诺表中已就银行服务、支付和转账服务作出市场准入或国民待遇承诺，则此类SWIFT制裁措施可能被认定为一种数量性或技术性限制，进而在形式上与GATS第XVI（市场准入）或第ⅩⅦ（国民待遇）产生冲突。然而，GATS通过第ⅩⅣ bis条确立了“安全例外”规则，允许成员在战争或其他国际关系紧急状态下，为保护自身基本安全利益而采取其认为必要的措施。就SWIFT制裁而言，美欧显然试图将该措施正当化为一种基于国家安全与国际和平的例外行动。但近年来，WTO争端解决实践已表明，安全例外并非完全“自我裁量、不可审查”的免责条款，争端解决机构仍有权审查成员是否在善意基础上援引该例外，以及相关措施是否与所主张的安全目标之间具备合理关联并满足最低限度的比例性。因此，SWIFT制裁在WTO法下并非当然合法，其合规性仍取决于具体情势下安全例外的适用边界与解释尺度。正是安全例外条款固有的解释弹性，使其在现行国际法框架下暂时规避了确定性的司法审查，构成了当前国际法规制SWIFT制裁的主要困境。

将伊朗与俄罗斯两起SWIFT制裁案例并置观察，不难发现国际法框架下单边主义与多边协调之间的深层张力。伊朗SWIFT制裁初期依赖美国单边次级制裁，但因缺乏多边支持而并未迫使伊朗放弃核计划；2012年制裁转向“伪多边化”路径，即借联合国第1929号决议的合法性外衣，实质由美国主导并向欧盟施压，最终对伊朗采取SWIFT制裁。相较而言，俄罗斯制裁则体现出制度霸权联盟化：美欧通过联合声明协调次级制裁范围，并利用TFEU第215条将SWIFT断连转化为欧盟自主立法。值得关注的是，俄罗斯案例凸显了多边制裁内部利益分歧与域外管辖冲突——《欧盟阻断条例》与美国CAATSA的对峙，让能源企业陷入“合规悖论”；SWIFT作为比利时注册实体，其在欧盟与美国法律夹缝中左右为难，彰显了国际法在治理关键基础设施时的制度缺口。相较之下，伊朗因未被纳入主要国际经贸条约体系，反制手段限于国内法层面的替代支付系统开发，法律对抗强度显著较弱。两案交互映射出：当金融基础设施成为制裁武器时，目标国虽短期受挫，但也激发了替代网络建设，加剧了体系碎片化与系统性风险。当作为国际公共产品的支付网络被单边国家深度规制并工具化时，其合法性基础将逐步转向“合规—制裁—政治合法性”的不稳定三角结构，进而动摇原本建立在合作性治理之上的全球支付体系的正当性。

SWIFT制裁体系的运作和影响揭示了全球化时代的深层矛盾：当金融工具被政治化为制裁武器时，其反噬效应将通过能源供应链、贸易规则、支付体系等多维度传导，最终威胁国际秩序的稳定。这种风险不仅要求各国在实施制裁时进行更谨慎的“风险—收益”评估，更呼吁国际社会重构多边规则框架。SWIFT并非传统意义上的单一制裁工具，而是建立在美元霸权、金融监管权与技术中立性叠合逻辑之上的“权力基础设施”，其运作本质是结构性货币权力的空间外溢。这种结构性货币权力的空间外溢，其效力深度与广度高度依赖目标国的经济规模、全球供应链嵌入程度以及替代性支付网络的建设能力。霸权国家通过控制全球金融网络的关键节点SWIFT，将经济相互依赖转化为政治胁迫工具。SWIFT作为全球金融信息中枢，其“全景监控效应”与“扼流闸阀效应”正是美欧实施金融制裁的制度载体。俄罗斯庞大的经济体量、作为关键能源供应国的战略地位，以及其提前布局的SPFS和广泛的非西方贸易伙伴网络，实质性地削弱了西方制裁的“空间围堵”效果，为货币权力外溢构筑了“缓冲地带”“替代通道”。相比之下，伊朗长期受制裁导致的经济体量萎缩、全球供应链深度隔离以及有限的多元化贸易伙伴基础，使其难以有效生成足够的“反作用力场”来抵消制裁带来的结构性压力，其应对空间被显著压缩。

2018年以来，中美经贸摩擦逐步走向全面竞争。美国接连签署涉及中国新疆、中国香港的专项法案，以民主人权为由，对相关个人和实体实施金融制裁，联合欧盟等西方盟友，意在对中国形成合围之势。在此背景下，中国遭受美国SWIFT制裁的可能性是现实存在的。面对全球支付体系“区块化”的趋势与地缘金融博弈的加剧，中国应通过“技术赋能+制度重构”双轮驱动，探索一条区别于传统反制路径的中国特色方案。例如，“多边央行数字货币桥”方案通过兼容互操作协议链接人民币跨境支付系统，探索了一条以法定数字货币为核心、兼顾效率与主权的中间路径。但该项目目前仍处于试点和机制探索阶段，在参与范围、法律协调、流动性支持以及国际接受度等方面还未成熟，尚不足以形成对SWIFT体系的实质性替代。另外，人民币国际化进程中同样面临大宗商品定价权不足、离岸市场汇率稳定机制缺位等价值锚定难题。未来国际社会在应对SWIFT制裁合法性挑战时，需重新审视去中心化技术、跨主权支付系统的制度潜力，以期建立一个不再被单一权力结构主导的全球金融秩序。国际货币体系的多极化需依托金砖机制等多边合作，推动技术标准与规则制定的民主化，从而实现效率、安全与主权的动态平衡。