内容摘要 伊朗核问题是德国外交政策中的重要议题。作为伊朗核谈判的“P5+1”重要成员，推动伊朗核问题解决涉及德国重要利益。从伊朗核谈判中的角色看，德国是解决伊朗核问题的重要参与塑造者，主张运用对话和沟通手段推动伊朗核问题的外交解决，注重塑造规范约束伊朗的核活动；德国是重返伊朗核谈判议程的重要设定者，参与设定了三个阶段的伊朗核谈判议程；德国是解决伊朗核问题的居中协调者，通过利用自身国际影响力和欧洲影响力来协调伊朗核问题各当事方。对大国地位的追求、防止核扩散的理念驱使、对经济因素的现实考量，以及人道主义国际援助的价值观追求构成了德国推进伊朗核问题政策的主要动机。德国的伊朗核问题政策受到国内政治博弈、国际行动能力、美国对伊朗的态度，以及以色列、海湾阿拉伯国家、伊朗等多个利益攸关方的影响。未来，朔尔茨政府将继续在伊朗核问题中扮演关键角色，仍会遵循渐进性调整与稳定性并存的政策取向。关键词 德国；欧盟；伊朗核问题；外交政策作者简介 戴维来：复旦大学中国研究院副研究员；李佳其，同济大学政治与国际关系学院硕士研究生。
文章来源 原文刊登于《德国研究》，2023年第1期。全文如下：
作为欧盟的“主心骨”，德国越来越多地参与全球与地区层面热点问题的解决机制，伊朗核问题是其中的典型。从时间上看，德国对伊朗核问题的参与始于默克尔任内。自2006年伊朗核问题六方会谈到2023年初伊朗核谈判的维也纳第八轮会谈，默克尔和朔尔茨先后领导的德国政府都在伊朗核问题谈判中扮演重要角色。在此背景下，2015年伊朗核问题的阶段性解决，被视为德国运用自身能力承担国际责任的标志性事件。德国参与塑造了伊朗核谈判中的规范和规则，推动完善了基于多边关系考量的伊朗核谈判协调机制，丰富了自身外交实践理念，提升了国际问题议程设定的能力，继承并发扬了本国预防性外交和危机管理的传统。2018年5月，特朗普政府宣布退出《联合全面行动计划》（以下简称“伊朗核协议”），美伊关系出现动荡。2021年后，伊朗核谈判相关重要参与方美国、英国、德国和伊朗的政府首脑相继出现变更，各方重返伊朗核协议的谈判交锋呈现新的态势。
当前，国内对德国外交政策的研究集中在安全、气候、卫生治理、难民政策等领域，对德国伊朗核问题政策的研究相对较少，相关文献主要集中在特朗普政府退出伊朗核协议前。德国外交政策风格具有继承性特点，默克尔卸任后，新上台的朔尔茨政府对于伊朗核问题依然采取主动介入、推动谈判、促进重返核协议的政策，同时又有新的表现。当前德国在欧洲的领导力呈下降趋势，伊朗核问题的演进不断形塑德国的欧洲领导者角色。在此背景下，有必要分析德国在伊朗核问题中的角色变化和政策走向。基于此，本文结合从默克尔到朔尔茨的德国伊朗核问题政策的演进，分析德国在伊朗核问题中的角色特征，探讨德国伊朗核问题政策的制约因素，进一步展望德国伊朗核问题政策的未来走向。
一、德国在伊朗核问题中的角色
德国一直是伊朗核协议的积极支持者。默克尔执政以来，德国就以欧盟领导者自居。同时，德国在国际政治中发挥更积极的作用，不再甘于做一个纯粹的经济大国。为此，德国既要立足于“欧盟框架”，又要在欧洲范围内寻找志同道合者去构建“小集团”，并将其能力、潜力和需求转化为对“小集团”的领导力，进而将德国对欧盟的经济和政治影响力扩散到安全领域。德国把积极参与国际政治视为其经济实力扩张的补充，主动参与伊朗核问题谈判，通过在双边和多边会议、各种对话机制中主动设定与伊朗核问题相关的议程，推动对话沟通解决伊朗核问题，塑造规范约束伊朗核活动，提升自身国际影响力。
（一）伊核对话的参与塑造者
德国政府通过对话和沟通推动伊朗核问题的外交解决。伊朗核议题在中东地区讨论热度高、关注时间长、涉及利益方多。德国依据自身能力优势与对话途径，引领有关伊朗核问题谈判的对话，推进伊朗核议题多边沟通。德国从一开始即主张加强国际努力，与中东地区国家开展对话与合作，借助能源外交推动政治领域的互动，为伊朗核协议的谈判“暖场”。德国强调在联合国冲突调解机制的框架内，支持联合国领导的地区和平进程，在与战争相关的人权领域发挥自身的机制性能力。现任朔尔茨政府的《联合执政协议》提出，多边伙伴的对话和沟通对于解决伊朗核问题具有重要意义。和谈的最高目标在于促使各方重返伊朗核协议，最低目标则是防止伊朗取得“核突破”。在德国现任政府内部，社民党、绿党和自民党执政三党形成了关于伊朗核问题的共识，即伊朗核协议谈判不能再被推迟。
德国把参与重返伊朗核协议的维也纳谈判视为凸显自身角色的机会。伊朗核问题全面协议联合委员会于2021年4月在奥地利维也纳举行第一次磋商会议，至2022年12月已举行了八次会谈。默克尔政府参与了前七次会谈，并积极塑造谈判各方的责任意识。2021年6月至11月，第六次维也纳会谈后的暂停期间，默克尔政府积极推动伊朗核谈判重启，同时认为恢复谈判的时间窗口不会无限期开放。德国时任外交部部长海科·马斯（Heiko Mass）在2021年6月维也纳第六轮谈判开始前呼吁，所有参与方都应展现灵活性和务实精神。朔尔茨政府任职初期积极塑造谈判环境，主张伊朗短期内重返维也纳核谈判。2021年12月，在维也纳第八轮谈判暂停期间，朔尔茨政府强调谈判失败的风险性，认为八轮谈判已经取得大量成果，各方已形成可以签署的协议，如果谈判再次暂停，会增加谈判破裂的风险。朔尔茨指出，挽救伊朗核协议需要伊朗领导层做出选择。2022年2月，伊朗核问题第八轮谈判开启，美伊对于新协议草案的态度仍然存在差异，欧盟提出的新协议草案并未得到美伊双方的一致认可。朔尔茨呼吁美伊双方保持克制，主张伊朗在铀浓缩活动上自我约束，推动谈判的进程。朔尔茨政府在多边会议中阐述关于核协议文本的立场，参与维也纳会谈期间的美德法英四国会晤，通过公开演说、外交发言等途径将信号传递给伊朗，塑造各方对于解决伊朗核问题的政策收益预期，主张以外交路径解决伊朗核问题。在维也纳谈判停滞不前时，达成新伊朗核协议的目标遭遇伊朗抗议活动、伊朗向俄罗斯出售无人机等因素的影响，德国对解决伊朗核问题的紧迫性有了新的判断。2022年9月，朔尔茨在中东之行中阐述了其对伊朗核问题的态度，即禁止伊朗获取核武器，主张通过谈判解决伊朗核问题，但他也承认，近期各方难以就伊朗核问题达成协议。德国的伊朗核政策虽具有务实性，但其核心目标仍是致力于推动各方重返伊朗核协议。
德国政府注重塑造规范以约束伊朗核活动。在设定规范的目标诉求上，早在2009年，默克尔政府就声称，避免伊朗拥有核武器是德国的核心诉求。2022年8月，德国外交部部长安娜莱娜·贝尔伯克（Annalena Baerbock）在《不扩散核武器条约》第十次审议大会上，明确反对伊朗提炼60％的浓缩铀，敦促伊朗遵循此前伊朗核协议中的铀浓缩限制。德英法三国的普遍观点是，伊朗已经接近拥有核武器的技术临界点。还有观点认为，伊朗能够在几周内研发出武器级核装置。伊朗铀浓缩活动一旦突破最低规定限制，即伊朗铀浓缩丰度不断增加并达到制造核武器的限制标准（90％丰度浓缩铀），就会对中东地区的防核扩散机制造成巨大冲击，而欧洲国家也会面临更大的防核扩散压力。沙特已公开表示，如果伊朗取得“核突破”，沙特也将追求自己的核能力。对于伊朗的“核突破”行为，德国呼吁伊朗表现出“政治意愿”，以打破联合国核监督机构代表团抵达德黑兰开展核调查所面临的僵局。但德国也认为，除了核协议，没有其他可靠的替代方案可以阻止伊朗获得发展核武器的能力。2023年2月，德国外交部部长贝尔伯克在第59届慕尼黑安全会议上强调必须避免伊朗核问题升级。
德国强调多边主义在塑造伊朗核问题中的价值。2015年伊朗核协议的达成是核不扩散和多边主义的胜利。然而，特朗普宣布退出伊朗核协议，对基于对话与合作的多边主义产生显著冲击。德国与法国、英国发表联合声明，一方面对美国的退出表示遗憾，另一方面意图制止伊朗在美国“退群”后可能的“核突破”行为。默克尔政府认为伊朗核协议仍然是解决伊朗核问题的具有约束力的国际法律框架，呼吁伊朗对美方的决定保持克制，继续履行其在该协议下的义务，及时与国际原子能机构展开充分合作。国际原子能机构须不受限制地继续执行长期核查和监测计划。德国参与解决伊朗核问题以来，积极推动美国接受和平主义的理念，确保伊朗核问题的非武力解决，避免美伊关系裂痕危及伊朗核问题的和平解决。面对美国退出后的不确定性，默克尔主张以和平的手段解决伊朗核问题，优先考虑用尽外交选择，以多边特别是联合国途径为主，这与特朗普政府力推的“极限施压”方式形成对比。德法英三国主张伊朗应继续有权获得人道主义制裁豁免的同时，仍遵守伊朗核协议的条款。
（二）伊朗核谈判的议程设定者
德国是相关各方重返伊朗核谈判议程的重要设定者。德国政府全程参与了三个阶段的伊朗核谈判及相关议程：一是达成伊朗核协议的六方谈判及其后续的落实谈判；二是特朗普政府退出伊朗核协议以后各方的协调议程；三是2021年以来旨在重返伊朗核协议的八轮维也纳谈判。默克尔政府参与了三个阶段的几乎所有谈判（不包括维也纳谈判的第八轮），在2021年12月将“接力棒”传给新上任的朔尔茨政府。在第一阶段，美国提出尽快达成伊朗核协议，得到默克尔政府的积极响应。但相比美国伊朗核问题政策中一贯采取的强制性手段，默克尔政府在维也纳谈判议程内展现出的议程设定力更易于取得成果。德国外交官、时任欧盟对外行动署高级官员黑尔加·施密特（Helga Schimid）是伊朗核协议文本的主要起草者之一。德国试图通过伊朗核协议阐明自身自主性的外交政策选择，由于施密特在默克尔政府中担任关键职位，伊朗核协议也被默克尔政府视为其中东政策的主要成就。2015年，伊朗核协议谈判各方在洛桑达成框架协议，时任外交部部长弗兰克－瓦尔特·施泰因迈尔（Frank－Walter Steinmeier）通过对话和互动推动拟定国际原子能机构与伊朗进行后续的一系列议程安排，促成了伊朗核协议达成后后续细则的具体落实。2017年，时任外交部部长西格玛·加布里尔（Sigma Gabriel）在联合国大会积极发声，倡导落实伊朗核协议的各项议程设定。
在第二阶段，德国影响了涉及伊朗核协议回弹机制应用的议程设定。特朗普政府宣布退出伊朗核协议后，默克尔政府不仅公开表明反对立场，而且发挥自身领导力，联合英法设定相关危机处理的谈判议程。加布里尔主动会见伊朗代表，并与欧盟高级代表商讨处理伊朗导弹计划的议程，试图减少因美国退出伊朗核协议而带来的冲击。默克尔政府显然不愿跟随美国对伊朗实施制裁。2018年8月，时任外交部部长马斯与英法外交部部长协调后，强调回弹机制应当是伊朗核协议各参与方的权利，而美国退出伊朗核协议后，已经不是伊朗核协议参与者，德国不支持此类有悖于伊朗核协议精神的议程设定。
在第三阶段，德国致力于恢复伊朗核协议的维也纳谈判。默克尔尽管即将卸任，但依然十分积极地参与拟定维也纳谈判的具体议程，包括维也纳谈判相关阶段的谈判原则、规则、人员安排与程序。在谈判原则上，默克尔主张循序渐进地推进和谈，通过多次谈判明确各方条件，在保留伊朗核协议的基础上，增加新的谈判内容。在谈判规则上，德国作为欧盟成员国通过欧盟与伊朗协商维也纳会谈的相关事务，拟定不同会谈阶段的协商目标，商讨会谈暂停与重启日期，参与拟定会谈成果的协议文本。在谈判人员安排上，德国官员起到较强的主导性作用。此外，德国强调欧盟内部对话与互信，协调英法两国与美国共同对话。在谈判程序上，德国作为议程设定者，推动维也纳核谈判进程中的谈判重启程序。2021年12月，维也纳第七轮谈判后，德国重点关注美国对伊外交政策并以国家利益为导向对自身政策进行积极调整。此前，由于特朗普对欧洲盟友的轻视，德美关系一度陷入低谷。拜登政府上任后强调修复美欧关系，加之俄乌冲突的冲击，当前德国外交政策尤其重视跨大西洋伙伴关系。2022年1月，朔尔茨政府在任职伊始就积极参与设定新的谈判范围和谈判目标，在美伊双方的耐心消磨殆尽时，朔尔茨政府推动新协议谈判取得进展。朔尔茨政府仍然致力于维持伊朗核协议后的防核扩散秩序，通过积极设定谈判相关议程维持谈判程序的稳定性、延续性。德国通过多个平台、多种机制增强议程设定能力，强调利用主场外交设定议程，在重返伊朗核协议的主场外交中凸显大国责任。2022年2月，德国第58届慕尼黑安全会议临时增加了伊朗核议题，显示出朔尔茨政府对涉及伊朗核问题的议程设定上的自主性。
与此同时，朔尔茨政府在对伊制裁议程设定上，更加注重与盟友的协调。朔尔茨在对外政策上给予绿党相当大的自主空间，绿党在伊朗核问题中表现出大西洋主义的偏好，可以说联合政府的外交政策在较大程度上体现了绿党的政治倾向。俄乌冲突的态势变化让德国内部对伊朗态度逐渐统一。来自绿党的外交部部长贝尔伯克认为，俄乌冲突让德国、欧洲与美国的联系比冷战结束以来的任何时候都更加紧密。自由民主党作为右翼政党同样重视大西洋伙伴关系。2021年10月，俄乌战场出现伊朗“见证者-136”型无人机的清晰图像。尽管伊朗否认在冲突爆发后向俄方提供无人机，但德英法三国认为，伊朗向俄罗斯提供无人机违反了伊朗核协议的规定，请求联合国调查伊朗违反协议的行为。美国总统伊朗事务特使罗伯特·马利（Robert Malley）表示，正是由于伊朗抗议活动和对俄提供无人机使得伊朗核谈判迟迟不能恢复，美国准备重新运用制裁手段。朔尔茨政府声称将利用德国在欧洲的领导力，支持欧盟对伊朗的制裁。朔尔茨和贝尔伯克都认为，伊朗应为无人机事件而接受新的制裁，贝尔伯克甚至支持将伊朗伊斯兰革命卫队列为恐怖组织。这些政治表态表明，德国与美国等盟友对于伊朗涉入俄乌冲突有着共识，认为伊朗违反核协议并协调制裁行动。
（三）伊朗核问题的居中协调者
德国重视居中协调伊朗核问题各方关系。作为国际议题的积极协调者，德国将伊朗核问题列入国际协调议题中的重点议题。在美国退出伊朗核协议后，德国时任外交部部长马斯以第75届联合国大会为平台，与欧洲和美国代表协调伊朗核问题。此外，在2021年维也纳会谈期间，马斯先后在欧盟外长非正式会议、科尔伯基金会举办的“柏林外交政策论坛”和以色列国家安全研究所年会上发表演讲，阐述德国关于伊朗核协议的立场，协调欧盟和海湾国家关于伊朗核协议的立场。这其中既包含大西洋伙伴关系内部的协调，也包括美伊关于维也纳谈判的立场协调。根据德国外交部网站的公开统计数据，2017年，时任外交部部长加布里尔参与伊朗核问题协调12次；2021年，时任外交部部长马斯参与伊朗核问题协调38次（2018—2021年伊朗核问题协调因特朗普政府退出核协议而停滞）。由此可见，2021年维也纳谈判期间，默克尔政府作为伊朗核问题协调者的角色较以往更加突出。朔尔茨任职以来，三党联合政府签署的《联合执政协议》呼吁尽快完成与伊朗的核谈判，确保伊朗核协议条款能够有效实施，要求伊朗全面、持久地遵守其对国际原子能机构的义务，关注伊朗的人权状况以及地区军事活动，尤其关注伊朗的地区军事活动对以色列安全造成的影响。
德国注重利用小多边机制协调伊朗核问题。英法德三国集团（The EUthree，简称“E3”集团）是一种多边协调机制，专门应对伊朗核问题采取协调行动。德国不仅可以居中协调英法立场，还能利用该集团协调伊朗核问题其他相关方的立场。默克尔政府借助欧盟多边特设集团的平台，塑造伊朗核谈判的原则、规范、规则以及和谈机制，以实现其参与伊朗核谈判设定的规范目标。在2015年前，德国的态度和立场甚至决定了欧盟制裁伊朗的范围和时间。朔尔茨政府致力于参与冲突管理和危机预防的特设集团。例如，2022年9月，“E3”集团联合声明指出，德英法三国针对伊朗核问题的协调灵活性已经接近极限。朔尔茨政府作为欧盟居中协调者，借助区域集团和特设集团，通过对话、会谈、会议等多种途径，促进欧盟成员国在其他国际机构内的灵活合作。可以说，作为一个中等政治强国，德国对于集体危机管理和危机预防的可靠国际安全架构特别感兴趣，参与此类安全架构既有助于德国避免敏感的传统安全议题，又能使其发挥战略自主性。
二、德国伊朗核问题政策的动机
从战略上讲，伊朗核问题一直是德国外交政策雄心的试验场，特别是在促进涉及美国与伊朗的多边危机管理方面，德国有很强的政治意愿，认为这是其大国影响力的体现。同时，防止核扩散是德国外交的一贯方针，持续推进伊朗核问题的解决符合德国既定政策立场。协商一致解决核争端也是德国重新进入伊朗市场的一种有效手段，尤其是在寻求俄罗斯能源的替代国方面，伊朗有着巨大的潜能。人道主义国际援助也始终影响着德国对外政策的制定，是德国积极参与伊朗核问题解决的重要价值观动因。
（一）对大国地位的追求
德国参与塑造伊朗核问题的经验优势是其长期以来引以为荣的外交成果之一。在全球安全议程中，伊朗核问题进程的断断续续引发了国际社会持续关注，引导国际社会在提升核扩散风险应对能力方面投入大量资源。这一进程不仅持续展示德国对伊朗核问题的参与行为，伊朗核谈判的有关协调机制也成为德国宣传自身理念、扩大自身影响的平台。德国投入大量的政治资本和外交资源，将伊朗核协议的达成视为自身国际地位提升的标志。而伊朗核协议的签署是冷战结束后德国第一次与联合国五大常任理事国共同拟定国际协议，是德国大国地位的体现，也是德国试图“入常”的“敲门砖”。
德国对在欧盟的领导力的追求为其参与伊朗核问题提供了动力。尽管欧盟奉行共同外交和安全政策，主张成员国应努力采取共同立场，但事实并非完全如此。成员国尤其是实力强者，会接受布鲁塞尔就不太重要的问题做出的决定，但在影响各成员国安全和经济发展的更紧迫的问题上，它们会以自己的优先事项为重，并试图影响欧盟的外交政策。每个国家都在努力将欧盟变成自己外交政策的舞台。这意味着每个欧洲大国都在某些领域和国际问题上为自己保留一个影响范围。欧盟对东欧和俄罗斯相关议题的政策受到德国利益和态度的影响，而北非和地中海地区往往被认为是法国的“后院”。例如，法国专注于叙利亚、黎巴嫩、阿尔及利亚、摩洛哥和埃及；德国则特别关注伊朗。当然，对于伊朗，除了德国之外，英国和法国的态度也很重要，只是影响程度较轻。自伊朗伊斯兰革命以来，德国一直试图影响欧洲对伊朗的外交话语。德国时任外交部部长汉斯－迪特里希·根舍（Hans－Dietrich Genscher）成为第一位访问伊朗的西方外交部部长。伊朗的地缘政治吸引力以及伊朗欢迎德国成为中东和波斯湾地区积极参与者的意愿，还有德国经济团体为发展与伊朗的贸易关系而施加的压力，都推动了德国在欧洲对伊朗的外交政策中发挥领导作用。同时，由于伊朗核问题的特殊性，参与国际安全问题的解决更能赢得国际社会的好感。欧元危机、英国脱欧使欧盟过去英、法、德三国并驾齐驱的平衡状态不复存在，德国在政治和经济上都成为欧洲最强大的国家。默克尔政府应对2015年难民危机的表现引发了欧洲其他国家对其领导地位的疑虑。恰在此时，伊朗核问题在国际安全议程中地位的不断上升为德国重塑负责任的大国形象、提升欧盟影响力创造了良好的契机。
对大国地位的追求也受到德国民意、政党的影响。冷战结束以来，德国不断拓展海外利益，民众对国际社会重大议题的关注度显著提升，这促使默克尔政府开始更为积极地参与伊朗核问题的协商议程。朔尔茨执政以来，德国周边地缘政治形势不断变化，社会民意呼吁德国承担更多的国际责任。科尔伯基金会公布的一项民调显示，2018年有41％的德国人支持德国在危机中发挥更大作用，而在2021年，这一比例上升至45％。德国参与国际重要议题的议程设定得到民意的广泛支持，提升议题协调者的国际形象成为各个政党竞选活动中的政治动机，这使得执政党往往热衷于参与同自身利益相关的重大国际事件议程，以便在竞选活动中赢得优势。有了民意支持和政党利益支撑，德国希望通过参与伊朗核问题的解决来发挥战略自主性，依靠欧盟转变其“经济巨人、政治侏儒”的形象，在世界舞台上扮演更重要的角色。
（二）防止核扩散的理念驱使
防止核扩散是德国外交的一贯方针。二战后德国战争发起国与战败国的双重形象使得其一度在欧洲社会和世界范围内名声不佳。为了避免他国的疑虑，战后德国一直奉行“自我克制”的和平主义外交政策，避免在传统安全领域发声。德国政治文化有鲜明的“反核主义”传统，以《核不扩散条约》为框架维持地区防核扩散秩序是德国参与伊朗核谈判的重要诉求。2019年，默克尔政府积极推进《斯德哥尔摩核裁军倡议》；2021年，各倡议参与国外交部部长在柏林通过一项宣言，其中包括一系列推动核裁军的建议，进一步推进无核武器世界构想。德国依据防止核扩散理念处理伊朗核问题，依靠国际防止核扩散的惯例和核不扩散规则，希望通过核协议对相关各国加以约束，尽最大可能避免军事冲突，减少大规模人道主义灾难和难民潮的可能性。德国主动放弃拥有核武器的“大国追求”，致力于推进国际核不扩散机制、解决伊朗核问题，这有助于塑造德国防止核扩散的国际形象，彰显其负责任欧洲大国的地位。
朔尔茨政府同样致力于推广防止核扩散理念。三党联合政府中的绿党就是在国内反核运动的推动下产生的。防止核扩散是反核主义在外交中的体现。朔尔茨政府积极主张核裁军，建立一个无核武器世界。朔尔茨和默克尔在伊朗核问题上有着共同目标：最低目标是防止伊朗“核突破”，最高目标是推动达成各方均可接受的新伊朗核协议，二者均指向防止核扩散与核危机的目的。国际原子能机构的报告指出，截至2022年6月，伊朗已经断开部分原子能机构的核查途径，且60％浓缩铀库存从15.5公斤增加至33.2公斤。只要伊朗不谋求过度的铀浓缩丰度，如接近90％的临界值，朔尔茨政府仍能按照预防性外交和危机管理的传统思路推进伊朗核政策。伊朗一旦拥有核武器或者实现“核突破”，就很可能引发美伊之间的军事冲突，而这会使欧盟以及德国的利益受到严重冲击。
（三）经济因素的现实考量
德国有着重商主义的传统，与伊朗发展贸易和商业关系有利可图，推进伊朗核问题的解决有利于德国获取丰厚的经济收益。这在很大程度上促成德国加大对伊朗核问题谈判的政治投入。
从经贸关系的历史看，德国与伊朗一直保持较为紧密的政治经济关系。早在1885年，德意志帝国和当时的伊朗恺加王朝就互相设立大使馆，建立了外交关系。1957年，联邦德国成为伊朗的第一大贸易伙伴。即便是在1979年伊朗伊斯兰革命后，德国也是少有的与伊朗保持政治经济联系的西方国家，更是伊朗核谈判后第一个接触伊朗的西方国家。在伊朗核问题产生之前，德国是伊朗除石油产品外的最大商品市场。在制裁伊朗的《联合国安理会1737号决议》出台前，2005年，德伊双边贸易额约为50亿欧元。国际社会启动对伊朗制裁后，2006年，德伊双边贸易额下降一半。很显然，制裁并不符合德国工商界的利益。伊朗核协议生效后，自2016年起，许多德国经贸公司重返伊朗，积极向伊朗出口商品，贸易领域和贸易途径都得到拓展，德国企业寻求扩大对伊朗的经济活动并获得了丰厚的经济利益。德国时任经济部部长加布里尔表示，德国和伊朗经济关系就此翻开了新的篇章，双方均对经济合作前景充满信心。
从经贸关系的现实利益看，一个各方都认可、执行力强的伊朗核协议能够让德国企业规避国际制裁风险。特朗普重启对伊制裁后，德国企业为规避美国对伊制裁而在德伊贸易中损失惨重。根据《联合执政协议》，德国致力于将欧盟作为其技术、经济和能源政策的核心框架，提升企业在关键技术上的核心竞争力，保护本国公司不受制裁。对此，朔尔茨政府希望通过设定经济议程，在伊朗核问题谈判中优先探讨经济相关议题，减缓因伊朗核问题导致的“次级制裁”对本国企业的影响。2022年7月，德国联邦经济发展和对外贸易协会（BWA）董事会主席米夏埃尔·舒曼（Michael Schumann）指出，无论政治问题如何，德国都应扩大与伊朗的贸易关系。事实证明，制裁伊朗对德国商人的伤害比对伊朗商人的伤害更大。欧盟统计局（Eurostat）发布的数据显示，德国和伊朗在2022年前10个月的贸易额约为16亿欧元，比上一年同期增长了15.44个百分点。其中，伊朗对德国出口额为2.3448亿欧元，而德国对伊朗的出口额则为13.6亿欧元。德国贸易顺差高达11亿欧元，从对伊贸易中受益更多。
德伊产业与能源合作存在“双契合”与“双需求”。“双契合”体现为德伊双方在产业链上的合作。德国对伊朗的工业产业链进行了广泛的投资，涉及机器零部件、整机机械设备、石油工业、化学工业、电气产品和建筑材料等各个领域。在《联合国安理会1737号决议》之前，德国是欧盟中与伊朗在产业链上联系最为密切的国家。因此，德国希望通过达成核协议解除对伊制裁，让相关德伊产业链合作可以重启。“双需求”表现为德国工业需要获取伊朗优质能源，德国的能源巨头投资伊朗石油工业，伊朗则需要获取德国先进技术。默克尔时期德国和海湾阿拉伯国家关系的冷淡也为德伊的能源合作提供契机。早在2009年，德国占伊朗对欧洲石油出口量的35％，意大利和法国仅为19％和16％。
德国政府有利用伊朗核协议合法化购买伊朗能源的持久动机。2015年，伊朗核协议达成伊始，德国政府表现出对德伊能源合作的强烈倾向。朔尔茨政府上任伊始即面临俄乌冲突对德能源需求的冲击，欧盟对俄罗斯石油进口的禁令会进一步削弱德国的能源自主性，影响新政府的能源转型议程。能源缺口过大促使德国加快寻找俄罗斯能源的替代供应商，中东能源的重要性空前凸显。德伊都希望美国解除对伊石油出口的制裁。不过，拜登政府仍然发布了针对伊朗石油的追加制裁，这显然不符合德国作为能源需求工业国的利益。伊朗石油部部长贾瓦德·奥吉（Javad Owji）称，一旦维也纳谈判为伊朗石油出口开放绿灯，伊朗可以在两个月内将其产量和出口量提高到最高水平。伊朗显然是希望推动德伊石油贸易，以此作为核协议谈判讨价还价的筹码。即便存在制裁，德国也并未放弃与伊朗能源合作的可能性。2022年5月，德国与卡塔尔达成长期供气协议，以进一步增加天然气供应来源。值得注意的是，伊朗与卡塔尔在共享的北方－南帕尔斯天然气田存在能源合作，德国可以通过卡塔尔建立与伊朗的能源关系。当然，虽然在德国学者莫里茨·克雷默（Morita Kramer）暗示德伊正在就能源问题沟通后，德国外交部否认了与伊朗存在能源合作，但这至少表明德国的确需要多样化的能源来源，伊朗是潜在的合作对象。
（四）价值观因素的驱动
人道主义援助是德国外交政策向来十分重视的组成部分，构成了德国推动伊朗核问题谈判的又一重要动因。《德国人道主义国际援助战略（2019-2023年）》指出，人权原则和人道主义援助有助于建立可持续的发展与和平框架。人道主义援助为德国政府提供了和平参与国际事务的广泛手段和道义基础。德国政府利用人道主义价值观外交工具，可以在危机和冲突的早期阶段进行干预，符合德国在外交事务中发挥塑造作用的需求。德国关注人道主义援助在国际制裁中的价值。2021年新冠疫情暴发后，默克尔政府敦促特朗普政府重新考虑对伊朗银行的制裁，认为这些制裁阻碍了合法的人道主义贸易，特别是药品、疫苗等防疫物资贸易。在特朗普政府增加针对伊朗民生的制裁措施后，德国联合英法两国，试图说服美国减轻针对伊朗人道主义药品和食品贸易的制裁力度。德国央行还向伊朗银行开放数十亿欧元的交易额度，其中包括两家面临美国新制裁的银行，为伊朗应对人道主义危机提供帮助。朔尔茨政府上台以来，尽管伊朗核问题谈判进展缓慢，但德伊两国人道主义救助机构在救济、志愿服务等人道主义领域签署了谅解备忘录。伊朗红新月会与德国红十字会在援助人员培训等领域开展合作。德国三党联合政府尽管仍大力批评伊朗的人权问题，但同样注重自身的人权责任与人权形象，多次将人道主义救助与伊朗核问题谈判相联系，争取对伊医疗、救助、粮食等领域的制裁豁免。伊朗抗议活动发生后，2022年12月，德国联邦经济和气候保护部在一份声明中表示，德国政府将暂停对德国企业对伊出口信贷担保，但伊朗如果有迫切的人道主义需求，规定将会有相应调整。可以预见，重返伊朗核协议也将被朔尔茨政府视为其任内人道主义国际援助的成果之一。
三、德国伊朗核问题政策面临的制约因素
伊朗核问题高度复杂，非一国之力、一时之功所能解决。尽管德国对解决伊朗核问题具有强烈的动机，但是其伊朗核问题政策仍面临内外诸多因素的掣肘。
（一）内部权力政治交锋
默克尔执政时期，德国内部政治整合程度较高，外交政策由总理主导，推进伊朗核问题政策的内部限制不大。朔尔茨政府朝野共治的主体发生变化，原本制度设计中的党派制衡因素有所加强。朔尔茨在任职初期就开始关注维也纳伊朗核谈判的时间表，强调伊朗核协议不能再推迟。但是，由于伊朗2022年9月出现抗议活动，朔尔茨主张对伊朗制裁，同时表示在与伊朗的谈判陷入僵局之际，应采取一切措施防止伊朗成为核大国，但并未将制裁与伊朗核协议相关联。身为绿党党员的外交部部长贝尔伯克则对伊朗政府进行猛烈抨击，强调“与一个如此蔑视本国公民人权的国家的双边关系不可能一切如常”，呼吁对伊朗实施更多制裁，声称德国将确保欧盟对伊朗冻结资产并实施入境禁令。德国第二十届议会内部也存在关于伊朗核问题的争论。基民盟议员约翰·大卫·瓦迪弗（Johann David Wadephul）主张坚持伊朗核协议，维持地区秩序稳定。但同时，他认为朔尔茨在社交媒体上没有直接支持伊朗示威者，呼吁朔尔茨表明更加清晰的立场。社民党共同领导人萨斯基娅·艾斯肯（Saskia Esken）呼吁结束与伊朗的核协议谈判，称必须将终止伊朗核协议谈判作为伊朗镇压抗议活动所付出的代价。自民党议员蕾娜塔·阿尔特（Renata Alt）则认为德国政府应主动加强对伊朗的制裁，在制裁活动中发挥更大的自主性。自民党议员比扬·杰尔-萨莱（Bijan Djir-Sarai）认为由于伊朗抗议活动的爆发，伊朗核协议没有前途且不符合现实，联合政府没有必要继续与伊朗进行核谈判，主张欧盟对伊朗实施严厉制裁。由此观之，德国议会内部对于伊朗核问题谈判有务实理性与意识形态主导两种声音，况且三党联合执政使得政党政治参与者增多，内部政治协商成本增加，“否决政治”出现的可能性加大，这为各政党达成伊朗核问题的政策共识带来了阻力。
（二）德国对外行动能力尚有不足
德国在伊朗核问题上议程设定者的角色大小与自身实力有关。德国在经济政策方面毫无疑问具有全球影响力，但在外交和安全政策方面是资源和能力有限的中等强国。追求大国自主性需要保持外交政策手段的多样性，军事实力不足也会限制自身外交政策自主性的发挥。比利时前外交部部长马克·伊斯肯斯（Mark Eyskens）曾表示，欧盟及其主要成员国是经济巨人、政治矮子、军事蠕虫。德国军事力量是北约集体安全的一部分，其军事实力长期受限，维持军事力量的唯一目标是自卫，德国公众也有强大的反战倾向。德国的国际政治影响力显然还达不到联合国安理会“五常”的层次。对德国来说，外交政策“工具箱”没有太多可选的强制手段，其发挥欧洲领导力更多依赖的是经济影响力，但这仍不足以完全转换为安全影响力。欧盟成员国内部对于“欧洲战略自主”也没有普遍共识。此外，国际权力转移、西方影响力降低、多边机构作用削弱、气候变化危机等紧迫的全球问题都对德国外交政策议程提出挑战。特别是维也纳谈判进程的僵持不前，也让伊朗开始质疑德国乃至欧盟作为议程设定者身份的有效性，伊朗认为欧盟事实上没有拟定最终协议文本的权力。于是，作为伊朗核谈判的议程设定者，德国处境尴尬，它有能力设定谈判议程、推动谈判进程，但缺少担保议程落实的能力，不足以确保伊朗核协议的持续执行。
德国对外能源依赖具有较高的脆弱性，这使得其伊朗核问题政策容易受到第三方因素制约。2021年，德国71％的能源需要进口，其中34.1％的石油进口来源于俄罗斯。2022年上半年，德国能源消耗中石油和天然气占比达到59.1％，可再生能源仅为18.3％。天然气是德国的第二能源来源，2021年，德国５５％的天然气进口来自俄罗斯。自2022年6月以来，德国进口天然气成本不断上升，并于2022年8月达到峰值。2022年，德国工业消耗占天然气消耗的35％。德国化学工业高度依赖稳定廉价的天然气供应，而俄乌冲突导致德俄关系急转直下，来自俄罗斯的廉价能源供给受到极大影响。北溪天然气管道2022年9月被炸后，德国从俄获取大量廉价天然气几无可能。缺少廉价稳定的天然气供应，德国制造业成本将会大幅上涨，而这将冲击德国在全球产业链中的地位。由于俄乌冲突和能源困境的掣肘，德国对外行动能力受到较大限制。
（三）美国对伊朗态度走向尚不明确
美国因素仍是影响德国伊朗核问题政策的重要外部因素，美国对伊政策的变动不仅直接影响伊朗核协议谈判的进程，而且决定了伊朗核谈判的成果能否得到保障，还会塑造德国伊朗核问题政策中的跨大西洋伙伴关系认知。特别是2022年的美国中期选举对美欧关系及伊朗核谈判走向均产生了影响。在伊朗发生抗议活动后，美国对恢复与伊朗谈判的态度消极。美国总统伊朗事务特使马利此前一向对外交解决伊朗核问题持较乐观的态度，但此时观点已经发生转变，称伊朗背弃了一项触手可及的核协议，即伊朗向俄罗斯提供无人机的行为违背了伊朗核协议。加之伊朗国内爆发抗议活动，马利暗示伊朗核谈判会无果而终，尽管如此，他仍强调重新达成伊朗核协议是拜登政府的政策重心。美国中期选举后，尽管民主党在参议院的优势使拜登政府仍可推进伊朗核谈判议程，但美国两党在伊朗核问题政策上原本就存在很大分歧，如今共和党控制了众议院，伊朗核协议谈判存在不确定性。例如，在维也纳第八轮会谈期间，33名美国共和党议员联名写信给拜登总统，声称如果拜登政府绕过国会通过新的协议，他们将通过国会阻止任何新的伊朗核协议的实施。同时，有关伊朗问题的美国国家安全会议很少讨论谈判策略，更多是讨论如何破坏伊朗核计划。2024年的美国大选也为伊朗核协议谈判投下阴影，即便拜登政府达成新协议，若共和党人重新上台，协议的执行也势必会面临阻力，共和党政府甚至可能会再次退出伊朗核协议。对依赖美国的欧洲盟友而言，美国推进伊朗核协议谈判的不确定性一定程度上影响了德国对推进恢复伊朗核协议谈判的积极性。同时，由于美国的政策反复，伊朗核协议谈判成果的维护还面临保障机制缺失的难题。美国退出伊朗核协议后，尽管德英法三国制定了独立的应对措施，包括更新欧盟的封锁监管规定，以及为规避美国制裁而设立特殊交易机制（INSTEX），但都未能有效保护欧盟企业免受美国对伊朗单边制裁的不利影响。伊朗也指责该交易机制事实上没有发挥出作用。德国外交政策可用的手段选项，都不足以改变美国对德国企业与伊朗合作的“长臂管辖”。
（四）伊朗核协议利益攸关方盘根错节的利益诉求
伊朗核问题利益攸关方众多，其中多重错综复杂的关系对德国的伊朗核问题政策具有潜在影响。德国作为伊朗核问题的居中协调者，需要顾忌相关方的利益关切及有关地区矛盾。众所周知，以色列是伊朗核协议最强烈的反对者，同时也是德国在中东地区的重要合作伙伴。德国参与解决伊朗核问题必须考量以色列的立场。2021年，默克尔在访问以色列时声称，以色列的安全是每任德国政府的核心议题。德国新政府的《联合执政协议》继续明确指出以色列的安全是德国的国家利益。2022年3月，朔尔茨称，每一届德国政府都对以色列的安全负有永久责任。2022年９月，时任以色列总理亚伊尔·拉皮德（Yair Lapid）访问德国时再次反对伊朗核协议，劝阻西方恢复履行伊朗核协议。朔尔茨对此明确表示，不会在不久的将来与伊朗达成协议。在与伊朗相关的地区安全问题上，德国和以色列存在共同关切，即反对伊朗的地区军事活动，伊朗使用任何核武器对整个地区都是毁灭性的，必须加以阻止。2022年12月，以色列强硬派领导人本雅明·内塔尼亚胡（Benjamin Netanyahu）第三度出任总理，伊朗与以色列关系更加紧张。2023年1月底，伊朗的一个国防设施基地遭受无人机袭击，美国官员和知情人士称是以色列所为。这不利于营造恢复核谈判的稳定环境。
德国注重加强与海湾阿拉伯国家关系，不得不考虑这些国家对伊朗核问题的态度。朔尔茨政府重视在伊朗核谈判上与地区国家的立场协调。在维也纳第八轮谈判期间，沙特参与了相关议题的讨论。然而，伊朗认为沙特的参与只会起到消极作用。俄乌冲突导致德国能源供应紧张，推动德国与海湾国家关系持续升温，降低了德国对伊朗能源需求的紧迫性，也影响到朔尔茨政府对伊朗核协议紧迫性的判断。2022年9月，朔尔茨先后访问沙特、阿联酋、卡塔尔，以寻求与这些国家更紧密的能源合作。未来，作为海湾能源供应的直接进口国，德国对该地区安全的兴趣只会增加。德国与沙特积极开展氢能源合作，为沙特提供生产绿氢和蓝氢的产业链支持。能源领域的合作促进了德沙关系进一步发展，为德国实现能源供给多样化提供了解决方案。朔尔茨政府设法协调能源、伊核、海湾阿拉伯国家关系等多项议题，通过多边关系与多议题联系建立新的协调机制。德国还推动欧盟与相关地区国家进行磋商协调，致力于促进欧盟与海湾合作委员会、中东地区其他关键国家开展合作。
伊朗作为当事方，在伊朗核问题上的态度影响了德国相关政策走向。伊朗对恢复核协议谈判立场强硬。2022年11月，伊朗最高领袖哈梅内伊在接见民兵代表时强调，谈判不能解决伊朗与美国之间的问题，称美国在恢复履约谈判中拒绝解除对伊朗的制裁，美国及其欧洲盟友试图寻求与伊朗达成的潜在协议旨在剥夺伊朗的“防御性军事力量”，批评了要求与美国谈判以缓解压力的声音。德国将面对的美以与伊朗直接对抗的新状况，极有可能会影响其推进伊朗核协议谈判的进程。此外，德国和伊朗原本就在伊朗核协议未能取得进展的责任划分上存在分歧。德国议会在2022年11月通过了针对伊朗的一系列制裁措施。德国政府以伊朗抗议活动受到镇压为名，将暂停投资担保、在伊朗的经理培训和贸易展览会项目。伊朗立即回应德国的制裁举动，针对德国前国防部部长卡兰普·卡伦鲍尔（Annegret Kramp-Karrenbauer）等７名德国前官员和２家公司出台反制裁措施。不过，伊朗外交部部长侯赛因·阿米尔－阿卜杜拉希扬（Hossein Amir Abdullahian）表示，德国的制裁行为是对伊朗内政的干涉，但伊朗的态度倾向于将伊朗核谈判与其他事件分离开来，针对外国干涉，伊朗将做出“坚决且对等”的回应。由此，尽管德国与伊朗互有经济利益需求，但在制裁、人权等问题上，两国摩擦不断。同时，两国在处理核协议问题上具有一定的灵活性。伊朗不希望核谈判的进程中断，呼吁德国避免继续破坏德伊关系，运用接触而非对抗的手段解决双边问题。伊朗认为伊朗核谈判停滞的主要责任在于美国消极和敌对的立场，避免将矛头指向德国等欧洲国家。伊朗对伊朗核谈判的态度将直接决定谈判前景，这是德国伊朗核问题政策不容忽视的重要因素。
四、德国伊朗核问题政策的走向
历经默克尔和朔尔茨两任政府，德国主张积极参与解决伊朗核问题的各项议程，斡旋协调伊朗核问题各当事方的立场，使德国成为伊朗核问题的参与塑造者、议程设定者和居中协调者，在伊朗核问题相关的谈判中发挥了重要作用。德国始终重视运用其在欧洲的领导力来影响伊朗核问题的争端解决进程，同时在解决伊朗核问题中进一步增强其在欧洲的领导力。
当前，伊朗核协议恢复谈判面临复杂的局势，自从伊朗拒绝核协议其他签署国于2021年9月提出的重启核协议提议草案以后，各方还未进行核谈判。同时，西方国家以伊朗镇压国内抗议活动以及向俄出口无人机为理由，加强了对伊朗的威胁措辞和制裁措施，局势很有可能因一方误判而升级。因此，重启核谈判在短期内不太可能取得突破。然而，西方又担心终止核外交会使伊朗取得核突破以及在宣传上获得胜利，因为伊朗可以将核协议谈判中断的原因归咎于西方。为避免战争等潜在的灾难性后果，伊朗核协议仍是一个更安全、成本更低的选择，国际社会也依然认为通过外交手段解决这个问题比任何其他选择都要好得多。这就表明外交将是解决或是缓和伊朗核问题的首选。未来，德国对伊朗核问题的政策将呈现出三个趋向。第一，更加强调战略自主。三党联合政府在俄乌冲突爆发后的立场转变折射出德国外交与安全政策的转型。2021年2月，朔尔茨在联邦议院的演讲标志着德国外交政策发生重大变化。这意味着德国在重大国际议题上的自主性将会提升，德国会更多地从自身利益的角度出发谋求对伊朗核问题相关议程的设定。德国的伊朗核问题政策服从于俄乌冲突这一核心外交议题，当形势有利于谈判时就积极推动“核谈”，当发觉形势不利于谈判时则会塑造新的谈判环境。例如，面对伊朗无人机卷入俄乌冲突，德国并未表现出急于与伊朗恢复核谈判的姿态。外交部部长贝尔伯克反而主张制裁伊朗伊斯兰革命卫队，支持欧盟探讨将伊朗伊斯兰革命卫队列为恐怖组织的法律选择。第二，更加注重多边伙伴关系网络。德国积极参加伊朗核问题相关的欧盟“小集团”行动，特别重视提升欧盟的作用，参与设立伊朗核谈判的新原则、新规范，注重预防性外交与危机管理，利用各种相互依赖的关系推动伊朗核问题的缓和，寻求遏制伊朗发展核能力的办法。第三，更加注重各方利益平衡。俄乌冲突、能源短缺、通胀压力以及处理欧美关系都是德国外交政策的当务之急，以色列、海湾阿拉伯国家均为三党联合政府在制定伊朗核问题政策时重要的沟通对象，保持中东局势稳定符合德国利益。朔尔茨政府有必要继续奉行务实与平衡的政策路线，构建符合其整体利益的中东政策，塑造德国在相关议题上的话语优势。德国的伊朗核问题政策受到内部政治博弈、国际政治实力、美伊关系走向、利益攸关方以及能源等国内国际诸多因素的影响，德国必然会在这些相互交织的因素之间寻找平衡，以实现国家利益的最大化。
